“¿Quien no llora, no mama?”, o porque hay gente que no solicita prestaciones económicas

Castellano:

Un problema de peso, pero totalmente desatendido

La propuesta de la Renta Básica gana más adeptos cada día que pasa. Quien la defendemos, usualmente apelamos a su idoneidad dado que eliminaría los problemas “de estigma” y las “trampas a la pobreza” asociados a los programas de rentas mínimas condicionadas. Sin embargo, este tipo de prestaciones arrastran otras importantes limitaciones que normalmente no se tienen tanto en cuenta a la hora de evaluar su eficacia y que, por tanto, quien defendemos la Renta Básica podríamos y deberíamos incorporarlas a nuestro argumentario para defender su superioridad. Una de estas limitaciones es lo que se conoce como “no solicitudes” o non-take-up (NTU), esto es, las personas u hogares que no solicitan una prestación a pesar de cumplir los requisitos de elegibilidad y de tener derecho, por tanto, a ser perceptores.

Las tasas de NTU afectan a la capacidad de las prestaciones condicionadas de renta (means-tested benefits) a la hora de reducir la pobreza y la exclusión y erosionan así la eficacia y la eficiencia de los mecanismos de protección social de los estados bienestar. No es suficiente disponer de programas de asistencia social, sino que además es imprescindible que estos se implementen de forma exhaustiva llegando a los colectivos más necesitados (Coady, Crosh y Hoddinott, 2004; Emin, 2014). Las cifras hablan por sí mismas. En los Estados Unidos, el programa deEarned Income Tax Credit (EITC), registra una cifra de NTU del 20% según el mismo gobierno federal. En los países de la OCDE, el conjunto de políticas de asistencia económica y de ayudas a la vivienda registran tasas de NTU de entre el 40% y el 80% (Hernanz et al., 2004: 4), del 50% en el conjunto de los means-tested benefits de la mayoría de países europeos (Matsaganis, Paulus y Sutherland, 2008: 12), y de entre el 20% y el 60% en las políticas de apoyo económico en el conjunto de la EU28 (Fuchs, 2007: 8). En Finlandia, por ejemplo, la tasa en las políticas de apoyo económico es de entre el 40% y el 50% (Bargain, Immervoll y Viitamäki 2012), mientras que la Revenue de Solidarité Active francesa registra cifras del 36% y del 68% en su complemento de activación laboral (Domingo y Pucci, 2014: 119). En el reino de España, por ejemplo, las tasas de NTU en la pensión no contributiva se mueven entre el 44,4% y el 65,5% (Matsaganis et al., 2010), mientras que las Rentas Mínimas de Inclusión gestionadas por las Comunidades Autónomas, registraba un pírrico grado de cobertura del 7,6% entre las personas que se encontraban bajo el umbral de la pobreza en 2018. Ante estas cifras, no sorprende que los NTU haya convertido en un tema de preocupación para las instituciones políticas. Según la Comisión Europea (2013: 8), por ejemplo, “este es un tema de preocupación y requiere ser cuidadosamente evaluado”, mientras que el Comité Económico y Social de Europa admite que “las políticas de renta mínima […] quedan lejos de aligerar la pobreza”, mostrando así su temor a que “los NTU rebelen aún más la ineficiencia de estas políticas” (EESC, 2013: 9).

¿Por qué la gente no solicita prestaciones económicas?

Reducir las tasas de NTU “requiere algo más que simplemente convertir [a los individuos] en elegibles” (Heckman y Smith, 2004: 287). Hay que considerar pues aquellos factores que, más allá determinar de iure los requisitos formales de elegibilidad, acaban conduciendo a que de facto un individuo o un hogar solicite una prestación. El hecho de no solicitar una prestación puede ser resultado de una decisión individual más o menos razonada, pero hay que considerar otras causas y condicionantes de tipo estructural que sobrepasan el estricto ámbito de la racionalidad individual (Van Oorschot, 1995: 15). En efecto, existen un conjunto de factores explicativos de los NTU que aquí proponemos clasificar de acuerdo a tres niveles analíticos: 1) el individual, 2) el administrativo, y 3) el del diseño y la implementación de las prestaciones.

1. Factores individuales o del beneficiario

La literatura tiende a explicar los NTU partiendo de dos premisas. La primera se refiere a las características socio-demográficas del solicitante (edad, género, etnia, renta, nivel educativo, etc.). Por ejemplo, en el caso norteamericano, las personas negras, con bajo nivel educativo y de familias pobres tienden a mostrar altas tasas de NTU. En efecto, “muchos grupos de especial interés para los policy makers tienen altas tasas de elegibilidad, pero una muy baja probabilidad de participar en programas sociales” (Heckman y Smith, 2004: 282). La segunda premisa tiene que ver con el comportamiento individual que imputamos sobre determinados mecanismos psicológicos de racionalidad instrumental y paramétrica (Kerr, 1983; Klever y Kopczuk 2011). Las explicaciones basadas en esta premisa ponen el énfasis causal de los NTU en los “costes privados de transacción” en que incurre quien “realiza decisiones racionales entre la utilidad esperada de la prestación y el esfuerzo que requiere el hecho de solicitarla” (Eurofound, 2014: 22). Sin duda, estos costes “pueden ser muy importantes, especialmente […] cuando el acceso a un programa es condicionado” (Coady, Crosh y Hoddinott, 2004: 9). Así, la “utilidad esperada” puede ser alta cuando se prevé que la prestación tendrá una duración larga y será de una cantidad elevada, caso en que esperaríamos tasas de NTU relativamente bajas. Si, por el contrario, la duración y la cantidad son más reducidas, la lógica nos llevaría a inducir que estas tasas serán más elevadas (Riphahn, 2001: 381). Dentro de estos costos de transacción existen “fuertes evidencias de que las barreras informativas juegan un papel fundamental en determinar las diferencias en las tasas de participación en programas” (Heckman y Smith, 2004: 286). Estas barreras pueden dividirse en tres:

  1. El sentimiento de estigma, vergüenza o la pérdida de autoestima de quien solicita o percibe una prestación (Currie, 2004: 11). Aunque el estigma se suele citar como uno de los factores más importantes a la hora de explicar los NTU (y para defender la RB), su estudio requiere el uso de metodologías etnográficas y cualitativas muy exhaustivas y costosas. Si bien es cierto atribuir al estigma un papel clave para explicar los NTU, hay que estudiar el fenómeno en cada caso particular dada la plasticidad de este sentimiento cuando opera en el seno de diversos contextos socio-económicos y culturales y en relación a diferentes tipologías de prestaciones.
  2. Que el potencial solicitante conozca la existencia, los requisitos de elegibilidad y los procesos de solicitud de la prestación (Rancio y Arlotti, 2019). De hecho, “ser nuevo en la necesidad” (solicitar una prestación por primera vez) se asocia a altas tasas de NTU (Eurofound, 2014: 30). Por ejemplo, se ha observado que en Holanda aquellos que, debido a circunstancias sobrevenidas, eran elegibles para la prestación para menores a cargo en 2008 y no la solicitaron, fueron más que aquellos que ya eran elegibles y no la solicitaron en 2006. Por el contrario, quienes ya eran elegibles para otras prestaciones en el pasado y las solicitaron mostraron mayores tasas de solicitud en años posteriores (Tempelman y Houk-Hommes, 2016).
  3. El grado de participación o de (des) vinculación a redes sociales o comunitarias de la persona solicitante (Daponte, Sanders y Taylor, 1999). Las redes sociales formadas alrededor de la etnia, el idioma, el género, el lugar de residencia, la edad, etc., tienden a reducir los costes privados de transacción, de información y de oportunidad en la medida en que la participación en ellas contribuye a distribuir la información sobre la existencia y los procedimientos de solicitud de una prestación (Currie, 2004: 7; Mäkinen, 2018: 13; Heckman y Smith, 2004: 247). Aunque su efecto suele ser estadísticamente significativo, varios estudios señalan que su intensidad y dirección no pueden generalizarse dada la gran heterogeneidad de estas redes y de los contextos socio-culturales en las que estas operan.

El grueso de estudios empíricos atribuyen un importante peso explicativo a estos costes privados de transacción y de información y los suelen controlar estadísticamente por variables individuales de tipo socio-demográfico. No obstante, si bien es cierto que estas “barreras informativas […] desmotivan la participación cuando la elegibilidad es condicional”, muchas veces “no pueden explicar totalmente las bajas tasas de participación” en los programas sociales (Heckman y Smith, 2004: 245-6). La razón de esta limitación es que las explicaciones que priorizan las características y el comportamiento individual, fácilmente obvian que la falta (de parte) de esta información y por tanto, del sesgo en el cálculo costo-beneficio, mayoritariamente depende de factores exógenos al ámbito individual (Van Oorschot, 1995). Estos factores hacen referencia, por un lado, el funcionamiento administrativo de la institución responsable y, por el otro, al diseño ya la estrategia de implementación de la misma prestación.

2. Factores administrativos o institucionales

El funcionamiento administrativo de la institución responsable de una prestación tiene un impacto sobre sus tasas de NTU, si aceptamos el hecho de que siempre existen diferencias entre “lo que la ciudadanía efectivamente recibe en comparación con lo que originalmente pretendían los policy-makers” (van Oorschot, 1996: 8). Un elemento para estudiarlo es, primero, la información ofrecida por la institución sobre la existencia de la prestación (Craig, 1991: 557; Van Oorschot, 1995: 11) y, segundo, la información ofrecida sobre su proceso de solicitud (Mäkinen, 2018; Eurofound, 2014).

  1. Hay que inducir que una mala campaña publicitaria o de información comprometerá la tasa de cobertura de una prestación. Obviamente, la tasa de NTU se verá afectada si la existencia de la prestación sólo se anuncia en una web institucional o si, por el contrario, se utilizan estrategias informativas más directos y exhaustivas como, por ejemplo, llamadas telefónicas, el envío de cartas, o la información personalizada ofrecida por los trabajadores u operadores sociales implicados (Daponte, Sanders y Taylor, 1999).
  2. Ocurre lo mismo con la información sobre el proceso de solicitud. Primero, un proceso muy largo o exigente fácilmente se traduce en unos costes de información y de oportunidad muy elevados debido a la complejidad, el tiempo invertido o los desplazamientos realizados para cumplimentar la solicitud (Anne y Chareyron, 2017). La digitalización y la administración online pueden ser una solución, pero la brecha digital persiste como un obstáculo entre la población vulnerable (Finn y Goodship, 2014: 64), particularmente entre las mujeres (Faulkner, Wendy y Lie 2007) y la población de edad avanzada (Sayago y Trigo, 2009). Segundo, la exigencia de una gran cantidad de justificantes, certificados o registros administrativos que testifiquen la elegibilidad del solicitante supone otro obstáculo, sobre todo y de nuevo, para la población vulnerable. Por último, hay que incluir la estigmatización resultante del mismo proceso de solicitud, puesto que “la persona a quien se le requiere llenar un formulario de 30 páginas con una gran cantidad de información personal y aparentemente irrelevante, fácilmente puede sentirse estigmatizada” (Currie, 2004: 11).

El funcionamiento administrativo y la información ofrecida sobre la existencia y el proceso de solicitud de una prestación, es una variable fundamental a la hora de explicar los NTU (Fuchs, 2007: 7). Sin embargo, aunque “la solicitud aumenta con la inscripción automática o por defecto y se reduce por las barreras administrativas” (Currie, 2004: 26-7), tales barreras generadas por la naturaleza y el funcionamiento de la misma administración así como por la información que ésta ofrece, no explican el conjunto del fenómeno: “la gente puede no solicitar incluso cuando está perfectamente informada: la información imperfecta no es la única razón de NTU” (Atkinson, 1995: 252). Por lo tanto, hay que añadir una tercera dimensión analítica: las características del diseño y del proceso de implementación de una prestación.

3. Factores asociados al diseño y la implementación

El diseño y el proceso de implementación de una prestación tienen una relación directa con sus tasas de solicitud (Van Oorschot, 1995; 1996). Es por ello que ambos factores se suelen utilizar como variables de control para determinar la relación entre los factores identificados en los anterior dos niveles de análisis y las tasas de solicitud. A continuación, se exponen 6 factores atribuidos al diseño ya la implementación de las prestaciones que, dada la literatura especializada, parecen ser los más relevantes:

  1. Cuando los requisitos o el proceso de solicitud no son suficientemente claros o no están adecuadamente detallados en el diseño de una prestación, su asignación puede verse afectada por una cierta “discrecionalidad administrativa” que acaba repercutiendo en una pérdida de su eficiencia (Eurofound, 2014: 35). Cuando en el proceso de implementación se prioriza la práctica profesional a los criterios y normas formales, la tarea de los operadores y de los profesionales del trabajo social se convierte en “una cuestión de evaluación […] del comportamiento de los usuarios, donde este comportamiento, y no la condición o el estatus del usuario, determina su elegibilidad […] Este es el motivo por el que la interpretación y la implementación de los condicionantes se deja en manos de los agentes que se encuentran en primera línea” (Warin, 2018: 64). Sin duda, la discrecionalidad y la eficiencia administrativa guardan una relación directa con las tasas de solicitud (Hernanz et al., 2004: 22).
  2. Como se ha señalado, existen dos factores relativos al diseño de una prestación que afectan a su tasa de solicitud: su duración y la cantidad monetaria oferta (Riphahn, 2001). Las tasas de solicitud “pueden depender de la duración del periodo de elegibilidad” (Domingo y Pucci, 2014: 124), mientras que “la participación crece de acuerdo a la cantidad de la prestación” (Currie 2004: 12). Existen prestaciones de corta duración, pero de cantidades elevadas (como las diferentes modalidades de “cheque bebé”), así como prestaciones más duraderas, pero de cantidades más reducidas (como las rentas mínimas de inserción o las becas de comedor escolares). Ambos factores (duración y cantidad) repercuten en los costes privados de transacción y de oportunidad, dado que una mayor duración o cantidad pueden aumentar la atracción de la prestación por parte del posible beneficiario y, por tanto, incrementar sus tasas de sol solicitud (Daponte, Sanders y Taylor, 1999).
  3. Igualmente vinculado al diseño de una prestación, destaca el impacto de su antigüedad y de los cambios que haya podido experimentar a lo largo del tiempo (Mäkinen, 2018: 13). De hecho, los cambios en la normativa, los criterios o los procedimientos de solicitud de una prestación usualmente se utilizan para explicar la evolución de sus tasas de solicitud (Hernanz et al., 2004: 17). En general, se observan mayores tasas de take-ups cuando la prestación se encuentra en funcionamiento o ha sufrido pocas modificaciones durante un largo periodo de tiempo. Cuando, por el contrario, se implementa por primera vez o cuando su diseño (criterios de elegibilidad, cuantía, proceso de solicitud, etc.) experimenta varias modificaciones, las tasas de solicitud pueden verse sustancialmente reducidas (Rancio y Arlotti, 2019).
  4. La unidad beneficiaria (el individuo o el hogar) de una prestación constituye otro factor explicativo de los NTU. Los hogares unipersonales suelen mostrar mayores tasas de NTU que las formadas por múltiples miembros (Tempelman y Houk-Hommes, 2016). En las primeras, los costes de información y de oportunidad son más elevados al tener que asumirlos una única persona, mientras que en las segundas son menores al poderse distribuir entre los diversos miembros del hogar. Asimismo, los hogares formados por parejas muestran mayores tasas de NTU que la media debido a la incertidumbre, la desconfianza en los ingresos futuros o la situación del no solicitante (Domingo y Pucci, 2014). Cabe destacar también que la presencia de menores contribuye a incrementar las tasas de solicitud debido, probablemente, a un aumento de la percepción de necesidad del hogar cuando ésta incluye el bienestar de estos menores (Currie, 2004; Hernanz et al., 2004).
  5. En relación también con el diseño de las prestaciones, se ha discutido la situación laboral cuando ésta representa un criterio de elegibilidad o de exclusión para solicitar una prestación (Paulus, 2016: 6; Matsaganis et al., 2010). Diversos estudios señalan tasas de NTU por encima de la media entre población elegible que dispone de contrato laboral indefinido y de jornada completa (Domingo y Pucci, 2014: 125; Harnisch, 2019: 24), así como la que dispone de contrato de peor calidad , los llamados “trabajadores pobres” (Mäkinen, 2018) o el “nuevo precariado” (Standing, 2011). Este hecho podría deberse a tres posibles razones: o bien que disponer de contrato laboral e ingresos salariales hace creer a los posibles solicitantes que no son elegibles; o bien que los costes de información y de oportunidad son más elevados para quien dedica buena parte de su tiempo a trabajar; o bien que el sentimiento de estigma puede ser superior en quien, en efecto, ya está trabajando; o bien por una mezcla de estas tres razones.
  6. El último factor a destacar es que siempre existe un grupo de potenciales beneficiarios que queda excluido por parte de la administración pública a la hora de diseñar e implementar una prestación. Son las personas que viven en peores condiciones, la población nómada o en situación de irregularidad administrativa que fácilmente no dispone de dirección postal conocida o de una cuenta bancaria y que, por tanto, no suele constar en las bases de datos de las administraciones públicas. Su exclusión y vulnerabilidad generan, además, otras dificultades sobrevenidas que pueden inhabilitarlos para ser elegibles, como no estar empadronados, no poder demostrar arraigo, no acreditar ingresos reales, ni vinculación de parentesco o de residencia con otros beneficiarios, etc. (Eminem, 2014). En efecto, “los grupos sociales difíciles de acceder –tales como los sintecho, discapacitados, enfermos mentales, o inmigrantes- pueden caer por las grietas del sistema” (De Wispelaere y Stirton, 2011: 117).

¿A quién y por qué debería preocupar?

El fenómeno de las no solicitudes (NTU) no ha recibido la atención que merece ni por parte de los policy-makers ni por parte de la comunidad académica. Sin embargo, el impacto que supone para los estados del bienestar debería suscitar la preocupación de aquellos y aquellas que nos dedicamos al diseño y a la investigación en políticas sociales. Y debería preocuparnos porque, como hemos visto, el hecho de no solicitar una prestación no responde tanto a decisiones individuales como a los obstáculos generados por el propio funcionamiento de la administración pública y por el diseño y las estrategias de implementación de los programas de renta.

Que una persona en situación de vulnerabilidad decida no solicitar una prestación parece un hecho políticamente irrelevante y moralmente poco controvertido. Pero que no la solicite por el hecho de que no se la ha informado adecuadamente, porque no entiende el formulario de solicitud, porque este formulario sólo lo puede conseguir en una oficina a la que no puede acceder por no poderse pagar el transporte, o porque no dispone de los conocimientos informáticos o del ordenador para hacer los trámites online, es un hecho inadmisible que nos debería hacer reflexionar sobre en qué sociedad vivimos o queremos vivir. Podemos poner la atención sobre el perfil de determinados colectivos y seguirnos preguntando por qué no solicitan una prestación que “tan cuidadosamente hemos diseñado para ellos”, pero creo más eficiente, más eficaz y sobre todo más honesto dedicar esta atención a analizar cómo funcionan nuestras instituciones.

Es legítimo defender la idoneidad de las rentas mínimas garantizadas, pero lo que no se puede hacer es apelar a ellas en pro de la erradicación de la pobreza, cuando sabemos que (entre otros problemas) no las solicitan ni tan siquiera el 50% de media de la población que más la necesita y que, paradójicamente, es la misma población a quien hipotéticamente van dirigidas estas políticas. Quien defiende los programas condicionados debería tener presente esta problemática. Quien, por el contrario, defiende la Renta Básica, también debería tenerla en cuenta y incorporarla como un argumento de peso a la hora de defender su superioridad. Independientemente de que se prefieran las “políticas para pobres” o la Renta Básica, lo cierto es que el problema de los NTU debería preocupar a todas las personas que estén comprometidas con el buen funcionamiento de nuestros sistemas de protección social y, en particular, a todas las que estén comprometidas con el bienestar de las poblaciones más excluidas y vulnerables.

Nota:

1 Este es un borrador del artículo en preparación (Why don’t the poor take up? Factors associated with non-taking up a cash transfer policy in the B-MINCOME project), escrito conjuntamente con el profesor de la Universidad de Barcelona e investigador del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona (IERMB), Albert Julià.

Traducción: Bru Laín

Fuente: Sin Permiso


Catalá:

Un problema de pes, però totalment desatès

La proposta de la Renda Bàsica guanya més adeptes cada dia que passa. Qui la defensem, usualment apel·lem a la seva idoneïtat atès que eliminaria els problemes “d’estigma” i les “trampes a la pobresa” associats als programes de rendes mínimes condicionades. Tanmateix, aquests tipus de prestacions arrosseguen altres importants limitacions que normalment no es tenen tant en compte a l’hora d’avaluar-ne la seva eficàcia i que, per tant, qui defensem la Renda Bàsica podríem i hauríem d’incorporar-les al nostre argumentari per tal de defensar-ne la seva superioritat. Una d’aquestes limitacions és el que es coneix com a “no sol·licituds” o non-take-up (NTU), és a dir, les persones o les llars que no sol·liciten una prestació tot i complir els requisits d’elegibilitat i tenir dret, per tant, a ser-ne perceptores.

Les taxes de NTU afecten a la capacitat de les prestacions condicionades de renda (means-tested benefits) a l’hora de reduir la pobresa i l’exclusió erosionant així l’eficàcia i l’eficiència dels mecanismes de protecció social dels estats benestar. No és suficient disposar de programes d’assistència social, sinó que a més és imprescindible que aquests s’implementin de forma exhaustiva arribant als col·lectius més necessitats (Coady, Crosh i Hoddinott, 2004; EMIN, 2014). Les xifres parlen per sí mateixes.

El conjunt de polítiques d’assistència econòmica i d’ajudes a l’habitatge dels països de la OCDE registren taxes de NTU d’entre el 40% i el 80% (Hernanz et al., 2004: 4), del 50% en el conjunt dels means-tested benefits de la majoria de països europeus (Matsaganis, Paulus i Sutherland, 2008: 12) i d’entre el 20% i el 60% en les polítiques de suport econòmic en el conjunt de la EU28 (Fuchs, 2007: 8). A Finlàndia, per exemple, la taxa en les polítiques de suport econòmic és d’entre el 40% i el 50% (Bargain, Immervoll i Viitamäki, 2012), mentre que la Revenue de Solidarité Active francesa registra xifres del 36% i del 68% en el seu complement d’activació laboral (Domingo i Pucci, 2014: 119). Davant aquestes xifres, no sorprèn que els NTU s’hagi convertit en un tema de preocupació per a les institucions polítiques. Segons la Comissió Europea (2013: 8) “aquest és un tema de preocupació i requereix ser curosament avaluat”, mentre que el Comitè Econòmic i Social d’Europa admet que “les polítiques de renda mínima […] queden lluny d’alleugerir la pobresa”, mostrant així el seu temor a “que els NTU rebel·lin encara més la ineficiència d’aquestes polítiques” (EESC, 2013: 9).

Per què la gent no sol·licita prestacions econòmiques?

Reduir les taxes de NTU “requereix quelcom més que simplement convertir [als individus] en elegibles” (Heckman i Smith, 2004: 287). Cal doncs considerar aquells factors que, més enllà determinar de iure els requisits formals d’elegibilitat, acaben conduint a que de facto un individu o una llar sol·liciti una prestació. El fet de no sol·licitar una prestació pot ser resultat d’una decisió individual més o menys raonada, però cal considerar d’altres causes i condicionants de tipus estructural que sobrepassen l’àmbit de la racionalitat individual (Van Oorschot, 1995: 15). En efecte, existeixen un conjunt de factors explicatius dels NTU i que aquí proposem classificar d’acord a tres nivells analítics: 1) l’individual, 2) l’administratiu, i 3) el del disseny i la implementació de les prestacions.

1. Factors individuals o del beneficiari

La literatura tendeix a explicar els NTU partint de dues premisses. La primera fa referència a les característiques socio-demogràfiques del sol·licitant (edat, gènere, ètnia, renda, nivell educatiu, etc.). Per exemple, en el cas nord americà, les persones negres, amb baix nivell educatiu i de famílies pobres tendeixen a mostrar altes taxes de NTU. En efecte, “molts grups d’especial interès per als policy makers tenen altes taxes d’elegibilitat, però una molt baixa probabilitat de participar en programes socials” (Heckman i Smith, 2004: 282). La segona premissa té a veure amb el comportament individual que imputem sobre determinats mecanismes psicològics de racionalitat instrumental i paramètrica (Kerr, 1983; Kleven i Kopczuk, 2011). Les explicacions basades en aquesta premissa posen l’èmfasi causal dels NTU en els “costos privats de transacció” en que incorre qui “realitza decisions racionals entre la utilitat esperada de la prestació i l’esforç que requereix el fet de sol·licitar-la” (Eurofound, 2014: 22). Sens dubte, aquests costos “poden ser molt importants, especialment […] quan l’accés a un programa és condicionat” (Coady, Crosh i Hoddinott, 2004: 9). Així, la “utilitat esperada” pot ser alta quan es preveu que la prestació tindrà una duració llarga i serà d’una quantitat elevada, cas en que esperaríem taxes de NTU relativament baixes. Si, per contra, la duració i la quantitat són més reduïdes, la lògica ens portaria a induir que aquestes taxes seran més elevades (Riphahn, 2001: 381). Dins d’aquests costos de transacció existeixen “fortes evidències que les barreres informatives juguen un paper fonamental en determinar les diferències en les taxes de participació en programes” (Heckman i Smith, 2004: 286). Aquestes barreres poden dividir-se en tres:

  • El sentiment d’estigma, de vergonya o la pèrdua d’auto estima de qui sol·licita o percep una prestació (Currie, 2004: 11). Tot i que l’estigma s’acostuma a citar com un dels factors més importants a l’hora d’explicar els NTU (i per defensar la RB), el seu estudi requereix l’ús de metodologies etnogràfiques i qualitatives molt exhaustives i costoses. Si bé és cert atribuir a l’estigma un paper clau per explicar els NTU, cal estudiar el fenomen en cada cas particular atesa la plasticitat d’aquest sentiment quan opera en el sí de diversos contextos socio-econòmics i culturals i en relació a diferents tipologies de prestacions.
  • Que el potencial sol·licitant conegui l’existència, els requisits d’elegibilitat i els processos de sol·licitud de la prestació (Ranci i Arlotti, 2019). De fet, “ser nou en la necessitat” (haver de sol·licitar una prestació per primera vegada) s’associa a altes taxes de NTU (Eurofound, 2014: 30). Per exemple, s’ha observat que a Holanda aquells que, degut a circumstàncies sobrevingudes, eren elegibles per a la prestació per a menors a càrrec l’any 2008 i no la van sol·licitar, van ser més que aquells que ja eren elegibles i no la van sol·licitar el 2006. Per contra, aquells que ja eren elegibles per altres prestacions en el passat i les van sol·licitar, van mostrar majors taxes de sol·licitud en el anys posteriors (Tempelman i Houkes-Hommes, 2016).
  • El grau de participació o de (des)vinculació a xarxes socials o comunitàries de la persona sol·licitant (Daponte, Sanders i Taylor, 1999). Les xarxes socials formades al voltant de l’ètnia, l’idioma, el gènere, el lloc de residència, l’edat, etc., tendeixen a reduir els costos privats de transacció, d’informació i d’oportunitat en la mesura en que la participació en elles contribueix a distribuir la informació sobre l’existència i els procediments de sol·licitud d’una prestació (Currie, 2004: 7; Mäkinen, 2018: 13; Heckman i Smith, 2004: 247). Tot i que el seu efecte acostuma a ser estadísticament significatiu, diversos estudis assenyalen que la seva intensitat i direcció no poden generalitzar-se atesa la gran heterogeneïtat d’aquestes xarxes i dels contextos socio-culturals en que aquestes operen.

El gruix d’estudis empírics atribueixen un important pes explicatiu a aquests costos privats de transacció i d’informació i els acostumen a controlar estadísticament per variables individuals de tipus socio-demogràfic. No obstant, si bé és cert que aquestes “barreres informatives […] desmotiven la participació quan la elegibilitat és condicional”, moltes vegades “no poden explicar totalment les baixes taxes de participació” en els programes socials (Heckman i Smith, 2004: 245-6). La raó d’aquesta limitació és que les explicacions que prioritzen les característiques i el comportament individual, fàcilment obvien que la falta (de part) d’aquesta informació –i per tant, del biaix en el càlcul cost-benefici– majoritàriament depèn de factors exògens a l’àmbit individual (Van Oorschot, 1995). Aquests factors fan referència, per una banda, al funcionament administratiu de la institució responsable i, per l’altre, al disseny i a l’estratègia d’implementació de la mateixa prestació.

2. Factors administratius o institucionals

El funcionament administratiu de la institució responsable d’una prestació té un impacte sobre les seves taxes de NTU, si acceptem el fet de que sempre existeixen diferències entre “el que la ciutadania efectivament rep en comparació amb el que originalment pretenien els policy-makers” (van Oorschot, 1996: 8). Un element per a estudiar-ho és, primer, la informació oferta per la institució sobre l’existència de la prestació (Craig, 1991: 557; Van Oorschot, 1995: 11) i, segon, la oferta sobre el seu procés de sol·licitud (Mäkinen, 2018; Eurofound, 2014).

  • Cal induir que una mala campanya publicitària o d’informació comprometrà la taxa de cobertura d’una prestació. Òbviament, la taxa de NTU es veurà afectada si l’existència de la prestació tant sols s’anuncia en un web institucional o si, per contra, s’utilitzen estratègies informatives més directes i exhaustives com, per exemple, trucades telefòniques, l’enviament de cartes, o la informació personalitzada oferta pels treballadors o operadors socials implicats (Daponte, Sanders i Taylor, 1999).
  • Passa el mateix amb la informació sobre el procés de sol·licitud. Primer, un procés molt llarg o exigent fàcilment es tradueix en uns costos d’informació i d’oportunitat molt elevats degut a la complexitat, el temps invertit o els desplaçaments realitzats per a complimentar la sol·licitud (Anne i Chareyron, 2017). La digitalització i l’administració online poden ser una solució, però la bretxa digital persisteix com un obstacle entre la població vulnerable (Finn i Goodship, 2014: 64), particularment entre les dones (Faulkner, Wendy i Lie, 2007) i la població d’edat avançada (Sayago i Blat, 2009). Segon, l’exigència d’una gran quantitat de justificants, certificats o registres administratius que testifiquin l’elegibilitat del sol·licitant suposa un altre obstacle, sobre tot i de nou, per la població vulnerable. Per últim, cal incloure l’estigmatització resultant del mateix procés de sol·licitud, atès que “la persona a qui se li requereix omplir un formulari de 30 pàgines amb una gran quantitat d’informació personal i aparentment irrellevant, fàcilment pot sentir-se estigmatitzada” (Currie, 2004: 11).

El funcionament administratiu i la informació oferta sobre l’existència i el procés de sol·licitud d’una prestació, és una variable cabdal a l’hora d’explicar els NTU (Fuchs, 2007: 7). No obstant, tot i que “la sol·licitud augmenta amb la inscripció automàtica o per defecte i es redueix per les barreres administratives” (Currie, 2004: 26-7), tals barreres generades per la naturalesa i el funcionament de la mateixa administració així com per la informació que aquesta ofereix, no expliquen el conjunt del fenomen: “la gent pot no sol·licitar inclús quan està perfectament informada: la informació imperfecta no és la única raó dels NTU” (Atkinson, 1995: 252). Per tant, cal afegir una tercera dimensió analítica: les característiques del disseny i del procés d’implementació d’una prestació.

3. Factors associats al disseny i a la implementació

El disseny i el procés d’implementació d’una prestació tenen una relació directa amb les seves taxes de sol·licitud (Van Oorschot, 1995, 1996). És per això que ambdós factors se solen utilitzar com a variables de control per a determinar la relació entre els factors identificats en els anterior dos nivells d’anàlisi i les taxes de sol·licitud. A continuació s’exposen 6 factors atribuïts al disseny i a la implementació de les prestacions que, atesa la literatura especialitzada, semblen ser els més rellevants:

  • Quan els requisits o el procés de sol·licitud no són prou clars o no estan suficientment detallats en el disseny d’una prestació, la seva assignació pot veure’s afectada per una certa “discrecionalitat administrativa” que acaba repercutint en una pèrdua de la seva eficiència (Eurofound, 2014: 35). Quan en el procés d’implementació es prioritza la pràctica professional als criteris i normes formals, la tasca dels operadors i dels professionals del treball social es converteix en “una qüestió d’avaluació […] del comportament dels usuaris, on aquest comportament, i no la condició o l’estatus de l’usuari, determina la seva elegibilitat […] Aquest és el motiu pel qual la interpretació i la implementació dels condicionants es deixa en mans dels agents que es troben en primera línia” (Warin, 2018: 64). Sens dubte, la discrecionalitat i l’eficiència administrativa guarden una relació directa amb les taxes de sol·licitud (Hernanz et al., 2004: 22).
  • Com s’ha assenyalat, existeixen dos factors relatius al disseny d’una prestació que afecten a la seva taxa de sol·licitud: la seva durada i la quantitat monetària oferta (Riphahn, 2001). Les taxes de sol·licitud “poden dependre de la duració del període d’elegibilitat” (Domingo i Pucci, 2014: 124), mentre que “la participació creix d’acord a la quantitat de la prestació” (Currie 2004: 12). Existeixen prestacions de curta durada, però de quantitats elevades (como les diferents modalitats de “xec nadó”), així como prestacions més duradores, però de quantitats més reduïdes (com les rendes mínimes d’inserció o les beques de menjador escolars). Ambdós factors (durada i quantitat) repercuteixen en els costos privats de transacció i d’oportunitat, atès que una major duració o quantitat poden augmentar l’atracció de la prestació per part del possible beneficiari i, per tant, incrementar les seves taxes de sol·licitud (Daponte, Sanders i Taylor, 1999).
  • Igualment vinculat al disseny d’una prestació, destaca l’impacte de la seva antiguitat i dels canvis que hagi pogut experimentar al llarg del temps (Mäkinen, 2018: 13). De fet, els canvis en la normativa, els criteris o els procediments de sol·licitud d’una prestació usualment s’utilitzen per a explicar l’evolució de les seves taxes de sol·licitud (Hernanz et al., 2004: 17). En general, s’observen majors taxes de take-ups quan la prestació es troba en funcionament o ha sofert poques modificacions durant un llarg període de temps. Quan, per contra, s’implementa per primera vegada o quan el seu disseny (criteris d’elegibilitat, quantia, procés de sol·licitud, etc.) experimenta diverses modificacions, les taxes de sol·licitud poden veure’s substancialment reduïdes (Ranci i Arlotti, 2019).
  • La unitat beneficiària (l’individu o la llar) d’una prestació constitueix un altre factor explicatiu dels NTU. Les llars unipersonals acostumen a mostrar majors taxes de NTU que les formades per múltiples membres (Tempelman i Houkes-Hommes, 2016). En les primeres, els costos d’informació i d’oportunitat són més elevats al haver d’assumir-los una única persona, mentre que en les segones són menors al poder-se distribuir entre els diversos membres de la llar. Així mateix, les llars formades per parelles mostren majors taxes de NTU que la mitjana degut a la incertesa, la desconfiança en els ingressos futurs o la situació del no sol·licitant (Domingo i Pucci, 2014). Cal destacar també que la presència de menors contribueix a incrementar les taxes de sol·licitud degut, probablement, a un augment de la percepció de necessitat de la llar quan aquesta inclou el benestar d’aquests menors (Currie, 2004; Hernanz et al., 2004).
  • En relació també amb el disseny de les prestacions, s’ha discutit la situació laboral quan aquesta representa un criteri d’elegibilitat o d’exclusió per a sol·licitar una prestació (Paulus, 2016: 6). Diversos estudis assenyalen taxes de NTU per sobre de la mitjana entre població elegible que disposa de contracte laboral indefinit i de jornada completa (Domingo i Pucci, 2014: 125; Harnisch, 2019: 24), així com la que disposa de contracte de pitjor qualitat, els anomenats “treballadors pobres” (Mäkinen, 2018) o el “nou precariat” (Standing, 2011). Aquest fet podria deure’s a tres possibles raons: o bé que disposar de contracte laboral i ingressos salarials fa creure als possibles beneficiaris que no són elegibles; o bé que els costs d’informació i d’oportunitat són més elevats per qui dedica bona part del seu temps a treballar; o bé que el sentiment d’estigma pot ser superior en qui, en efecte, ja està treballant; o bé per una mescla d’aquestes tres raons.
  • L’últim factor a destacar és que sempre existeix un grup de potencials beneficiaris que queda exclòs per part de l’administració pública a l’hora de dissenyar i implementar una prestació. Són les persones que viuen en pitjors condicions, la població nòmada o en situació d’irregularitat administrativa que fàcilment no disposa de direcció postal coneguda o d’un compte bancari i que, per tant, no acostuma a constar en les bases de dades de l’administració pública. La seva exclusió i vulnerabilitat generen, a més, d’altres dificultats sobrevingudes que poden inhabilitar-los per a ser elegibles, como no estar empadronats, no poder demostrar arrelament, no acreditar ingressos reals, ni vinculació de parentiu o de residència amb d’altres beneficiaris, etc. (EMIN, 2014). En efecte, “els grups socials difícils d’accedir –tals com els “sensellar”, discapacitats, malalts mentals, o immigrants– poden caure per les esquerdes del sistema” (De Wispelaere i Stirton, 2011: 117).

A qui i per què ens hauria de preocupar?

El fenomen de les no sol·licituds (NTU) no ha rebut l’atenció que mereix ni per part dels policy-makers ni per part de la comunitat acadèmica. Tot i així, l’impacte que suposen per als estats del benestar hauria de suscitar la preocupació de tots aquells i aquelles que ens dediquem al disseny i a la recerca en polítiques socials. I ens hauria de preocupar perquè, tal com hem vist, el fet de no sol·licitar una prestació no respon tant a decisions individuals com als obstacles generats pel propi funcionament de l’administració pública i pel disseny i les estratègies d’implementació de les polítiques de renda.

Que una persona en situació de vulnerabilitat decideixi no sol·licitar una prestació sembla un fet políticament irrellevant i moralment poc controvertit. Però que no la sol·liciti perquè no se l’ha informada adequadament, perquè no entén el formulari de sol·licitud, perquè aquest formulari només el pot aconseguir en una oficina a la que no pot accedir per no poder-se pagar el transport, o perquè no disposa dels coneixements o de l’ordinador per fer els tràmits online, és un fet inadmissible que ens hauria de fer reflexionar sobre en quina societat vivim o volem viure. Podem posar l’atenció sobre el perfil de determinats col·lectius i seguir-nos preguntant per què no sol·liciten una prestació que “tant acuradament hem dissenyat per a ells”, però crec més eficient, més eficaç i sobre tot més honest dedicar aquesta atenció a com funcionen les nostres institucions.

És legítim defensar la idoneïtat de les rendes mínimes garantides, però el que no es pot fer és apel·lar a elles en pro de l’eradicació de la pobresa, quan sabem que (entre d’altres problemes) aquestes no arriben a cobrir ni tant sols al 50% de mitjana de la població que més les necessita i que, paradoxalment, és la mateixa població a qui hipotèticament van dirigides aquest polítiques. Qui defensa els programes condicionats hauria de tenir present aquesta problemàtica. Qui, per contra, defensa la Renda Bàsica, també hauria de tenir-la en compte i incorporar-la com un argument de pes a l’hora de defensar-ne la seva superioritat. Independement de que es prefereixin les “polítiques per a pobres” o la Renda Bàsica, el cert és que el problema dels NTU hauria de preocupar a tothom que estigui compromès amb el bon funcionament dels nostres sistemes de protecció social i, en particular, de tothom qui estigui compromès amb el benestar de les poblacions més excloses i vulnerables.

Fuente (Catalá):  http://lleiengel.cat/gent-no-sollicita-prestacions

NOTICIAS ANTICAPITALISTAS