Costa Rica: UNAS PALABRAS AL OÍDO DE LUIS GUILLERMO SOLIS, PERO PARA QUE LAS ESCUCHEN TODOS. (Segunda parte y final)

 

Mucho del estilo de gobierno prevaleciente en nuestra sociedad supone que los ciudadanos no saben lo que quieren y es preciso actuar por ellos, atropellando gratuitamente los pactos implícitos y explícitos sobre los que actúa la sociedad. Esa inmensa red de solidaridades y complicidades que se crea a través de la historia de un país, y que es producto de los valores, creencias y actitudes de los ciudadanos. En otras palabras: de su cultura. Al menosprecio de la tecnoburocracia y la burocracia política por la cultura del pueblo, le sigue la desconfianza letal de la calle; pues el pueblo percibe -aunque no lo pueda expresar de otra forma que con sus actitudes- que no existe una elasticidad infinita entre gobernantes y gobernados, y que ignorarlo pone en riesgo la esencia del sistema democrático.

Ignorar esta realidad cotidiana, tanto por los gobernantes como los gobernados, aleja cada vez más la posibilidad de encontrar nuevos caminos para fortalecer un sistema (o para crearlo) que ponga atención a las necesidades reales de los ciudadanos todos, y no solamente de aquellos que, por su acceso a medios económicos o de poder político, pueden influir sobre las decisiones guberna­mentales.

A principios del nuevo siglo nos estamos planteando otra vez qué tipo de sociedad queremos vivir y dejarle como herencia a las generaciones futuras, de la misma forma que al final de la primera mitad del siglo pasado nos replanteamos los elementos fundamenta­les sobre los que se construiría la Costa Rica de la segunda mitad del siglo XX, y tuvimos el coraje y la voluntad de efectuar transforma­ciones clave para que en nuestra sociedad se limitara al máximo la factura social, y que no hubiera imposiciones por la fuerza de los hechos.

En la actualidad, sin embargo, el empobre­cimiento político causado por la carencia de ideas, de debate ideológico, lleva irremedia­blemente al populismo que lo ha invadido todo y  excita las bajas pasiones. Sin los aportes intelectuales, la sociedad se va desintere­sando y el resultado de todo esto es una abdicación generalizada, que deteriora la democracia hasta convertirla en una carica­tura. Y queda entonces un campo fértil para las luchas intestinas de los grupos de presión, que en vez de buscar el bien común, persiguen solamente los lucros y los beneficios propios atropellando a la sociedad en su conjunto.

Da la impresión de que nadie se ha percatado de que nos encontramos en el centro de un periodo de transición, que no sólo es tecnoló­gico y científico, sino que afecta también a la escala de valores y que está destruyendo las ideologías, hasta ahora mayoritarias, en los países democráticos. Incluso, la misma buro­cracia como concepto y como forma práctica de gobierno, está sufriendo una transformación importante. Que vivirnos en un tiempo denominado por la llamada crisis de las ideologías, en donde el culto al dinero se ha convertido en el principal valor, y todos aquellos que necesitan una justificación intelectual, como la solidaridad, la moral y la ética, son consideradas como accesorios.

Las utopías se han ido desvaneciendo: todos nos mostramos partidarios de una sociedad razonable y no de una sociedad ideal.  Es cierto que las quimeras totalizadoras llevan en la mayoría de las ocasiones al infierno en la tierra, pero se necesita una nueva utopía social, porque el economicismo de laboratorio que nos han recetado desde los organismos internacionales y las potencias de las cuales depende en gran medida la evolución de nuestra economía, en general, no contemplan el fin último: la sociedad en su conjunto; sino que se regodean en la manipulación de los medios de gestión.

Costa Rica apostó durante varias décadas al Estado de Bienestar, como el cenit del desarrollo de la sociedad, hasta que por razones ideológicas o por razones instru­mentales como el crecimiento desmedido del aparato burocrático y la crisis fiscal, el sistema empezó a mostrar las debilidades que se generaron por los excesos de aplicación o por el desconocimiento patológico de las cambiantes realidades internas y externas por parte de quienes lo conducían.

Por otro lado, la globalización económica, el fruto planetario del capitalismo, empezó a crear nuevas reglas de juego y se propuso como objetivo el desmantelar ese tipo de Estado, en vez de extenderlo en cuanto a su interés social y reformar sus excesos, con el pretexto de su imposible financiación. Porque una cosa era el financiamiento de un Estado de Bienestar racionalmente consti­tuido, y otra muy distinta el de las exageraciones y deformaciones producto de la politiquería de los gobiernos de turno.

En nuestro medio todo el mundo menciona la globalización de manera irresponsable y superficial, tanto para justificar sus posturas como para atacar a quienes consideran los trasnochados defensores de una concepción de vida nacional ahora imposible. Y ello se reduce simplemente a que está de moda utilizar ciertos términos y conceptos, aunque no se comprendan.

Me pregunto: ¿entenderán que la globali­zación económica es un proceso por el cual las economías nacionales se integran progresi­vamente en el marco de la economía interna­cional, de modo que su evolución dependerá cada vez más de los mercados internacionales y menos de las políticas económicas guberna­mentales?y ¿se cuestionarán el interés social del “mercado”, sumo pontífice ante el cual deben rendirse los países todos? Dudo que así sea.

Es cierto que existe una base tecnológica para la globalización económica, fundamentada en el carácter cada vez más inmaterial de la producción (más servicios que productos), el desarrollo informático de los medios de comunicación, la transferencia de conoci­mientos y de gestión en tiempo real de los flujos financieros, y la consecuente estanda­rización de los mercados. la cual ha derivado en ciertas consecuencias en los mercados financieros, convirtiéndolos en cada vez más inmateriales (conocidos como capitales virtuales), inmediatos (por su desplazamiento instantáneo), permanente ( por cuanto funcionan las veinticuatro horas del día), y planetario (ya que circulan a través de todo el mundo). Y ello trae consigo el que se hayan liberado de cualquier forma de control político y social, hasta el extremo que pueden llegar a desestabilizar cualquier país.

También ha derivado consecuencias en la información, en el sentido de que ahora el comercio internacional, las finanzas, las economías de cada país, la investigación, la tecnología y la información en general sobre otros tópicos, están entrelazados. Lo que no es cierto es que esté a disposición real de todo el mundo, por más que virtualmente así sea. Porque una cosa es que a través de las autopistas de la información ello sea accesible, y otra muy distinta que se esté en capacidad de utilizarla.

Ello implica la retirada de los Estados nacionales de la política de los medios y una tendencia continuada hacia la desregulación. la privatización, la concentración, y la diver­sificación. En otras palabras, la revolución de los medios influye también en la forma de gobernar los estados-nación.

Los efectos contradictorios de lo anterior están a la vista. Por un lado ha circulado la riqueza y se ha distribuido con alguna graduación en el mercado sin fronteras, y el consumo ha llegado a lugares donde jamás lo hubiera hecho con el aislamiento y la autarquía. Es decir, fluyeron capitales hacia países emergentes, lo que ha permitido financiar la deuda ante la endeblez del ahorro interno. Pero no ha habido una mundia­lización absoluta de los intercambios y los flujos financieros; existen zonas enteras del planeta en la que los grandes inversores no están interesados, como el África sub­sahariana. Si bien es cierto que se experimenta una relativa redistribución de fondos que de otra forma no circularía, también lo es que los concentra y se discrimina a amplias zonas del mundo con el argumento de que no se encuentran en capacidad de recibirlos.

Por otro lado, la indefensión de los gobiernos ante los flujos financieros por cuanto se han suplantado algunas esferas de poder tradi­cionales del Estado, creando temor, insegu­ridad, desigualdad y peligro para los ciudadanos. Así como una concentración mayor de la riqueza y el aumento exponencial de la pobreza, aumentando los movimientos migra­torios.

Pero lo más grave de todo ello es el hecho de que las decisiones políticas han sido sustitu­idas por las decisiones económicas, que por lo general no consideran las dimensiones sociales.

Un periodista español (Estefanía, 1996) describió la situación admirablemente: con la economía convertida en la última razón, la prioridad, la incertidumbre se adueña de los ciudadanos. Al menos en el mundo desarrollado, el consumo ha devenido en el objetivo vital de las mayorías: adquirir mas cosas ha sido la prioridad de la gente en esta zona del mundo en los últimos cuarenta años: mientras tanto, la quinta parte más pobre del planeta ha tenido un sólo propósito: sobrevivir cada día que pasa. John Kenneth Galbraith ha definido nuestros tiempos como la era de la incertidumbre, en contraste con las grandes certidumbres del pensamiento económico del siglo pasado, ( S.XIX ) Al final del milenio cada ideología se ha mezclado tanto con las demás que su hegemonía se mide por la graduación de los valores con los que es aplicada; hoy se trata casi exclusivamente de la gestión de la realidad y de los criterios matizados de transformación de la misma, ya que la perspectiva de la revolución o de un camino de sistema económico o político ha desaparecido de nuestras utopías.

La racionalidad capitalista es la racionalidad económica más pura, mediante la cual el objetivo de la maximización de la producción y el beneficio no puede subordinarse a ningún objetivo social, cultural o religioso: tiene que ser perseguible sin piedad. La economía de mercado permite que la racionalidad económica se haga independiente de las demandas de la sociedad, las aparte de su control e incluso ponga ésta a su servicio.

Observemos algo, para percibir si existe algún fundamento en ello. ¿Es o no cierto que nuestros políticos han asumido la jerga económica para expresar la explicación última de lo que sucede? Inflación, tipos de interés, devaluación monetaria, activos líquidos en manos del público, competitividad, deuda interna, deuda externa, etc. se convier­ten en parámetros habituales con los que se mide el estado general de una sociedad. De esta forma, los debates parlamentarios, las declaraciones políticas de los gobernantes, se revisten más de una semejanza con lecciones profesorales de macroeconomía que con una disección política de la situación global del país. 

Ello, además de la doble moral, la corrupción, el incumplimiento de promesas electorales, y la defensa de intereses sectoriales por encima de los nacionales, es una de las causas por las que se fue creando un proceso de alejamiento entre la clase política y la ciudadanía, que es uno de los principales problemas con los que se encuentran las democracias actuales. 

Parece que estamos asistiendo a los prepa­rativos para el sepelio del Estado de Bien­estar, que vertebró la Costa Rica posterior a la segunda guerra mundial en un consenso sin precedentes e implantó una convivencia difícil de conseguir mediante políticas de confrontación. Este fenómeno político convirtió al Estado en una especie de árbitro de las distintas clases y a cambio despolitizó, desideologizó y desarticuló las posibilidades de revueltas sociales en aquellos lugares en los que las desigualdades eran más explosivas e, incluso, impulsó la generación de una clase media extendida y creciente, nunca antes conocida en nuestro país. Institucionalizó los derechos sociales de los ciudadanos, proveyendo a éstos de unas determinadas prestaciones monetarias en términos de subsidios, ayudas o pensiones en circuns­tancias concretas, y de un conjunto de servicios sociales, universalizados, en mate­ria, básicamente, de sanidad y educación.

Pero existe una pequeña esperanza. Los gobiernos con visos de neoliberalismo que se han alternado con la socialdemocracia en los últimos años, aunque expresen tesis ortodoxas en algunos campos, no se han atrevido a desmantelar ciertas de estas acciones sino todo lo contrario; ya sea por cuidarse las espaldas ante la furia del pueblo, o porque les conviene políticamente. Han seguido fortaleciendo ciertos logros alcanzados por el Estado de Bienestar.

Las preguntas clave serán, entonces: ¿ten­dremos hoy en nuestro país la capacidad de hace cincuenta años para encontrar solucio­nes propias, adaptadas a nuestra realidad cultural? ¿Hasta dónde estaremos en capacidad de plantearnos un debate ideoló­gico, intelectual, pero fundamentado en la realidad de nuestra forma de ser actual? Los más optimistas apuntan a que si es posible, porque los registros morales del pueblo -en cierta forma- permanecen fuertes a pesar de las manifestaciones de corrupción, el consumismo y la lasitud de las actuales costumbres. Los más pesimistas, aun acep­tando lo señalado, indican que no será posible por la corrupción, la indiferencia y oportu­nismo de la clase política actual, acompañada por una indiferencia política creciente de los ciudadanos.

¿Hasta qué punto podremos librarnos del fraude a que nos llevaron a través de la generalización proveniente del paternalismo irrestricto? Porque el estado de Bienestar, en algunos casos, produjo en nuestro país algunas situaciones en las que la aplicación automática de sus extremos lo que generó fue situaciones negativas: evasión fiscal, incapa­cidad laboral, dependencia de las subven­ciones, afectando la moral pública con la misma intensidad que la corrupción política. Tan dañino es el abandono del pueblo como la sobreprotección que no puede financiarse porque no se previeron los medios para ello.

¿Estaremos en capacidad de la urgente actualización necesaria para aplicar los dere­chos adquiridos a quienes verdaderamente los necesitan? ¿Podremos efectuar una re­visión de los actuales niveles de providencia y de sus beneficiarios, eliminando los corpo­rativismos que tanto daño nos han hecho?  Porque si bien es cierto que lo que ha dado a Costa Rica su identidad y su superioridad relativa en la subregión ha sido una combinación de derechos humanos, democra­cia pluralista y protección social, para ésta última hay que reconocer sus nuevos topes y lograr su financiación.

Todo lo anterior, como puede colegirse, nos conduce al tema de la reforma del Estado, otro de los temas manidos por muchos y entendido por pocos. Porque su dimensión pasa por diversos estadios de análisis que muchas veces se desconocen o se ignoran torpemente en beneficio de intereses particulares.

Descripción del Proceso de Reforma del Estado.

Lo que inicialmente se propone es la aceptación de que es necesario reconocer que exis­ten áreas de ruptura y transformación frente a las nuevas circunstancias internas y exter­nas al Estado mismo. Sin ello todo lo demás no tiene sentido, Seguidamente, que es posi­ble llegar a una comprensión bastante razona­ble del fenómeno, si se analiza basados en lo que sería el proceso indispensable para su realización. Este proceso es el que descri­bimos a continuación.

  1.            El acuerdo filosófico-político.

La primera fase se relaciona con el debate y posterior acuerdo filosófico-político al interior del país, en el cual deberían participar todas las fuerzas sociales, a fin de evitar la ideologización radical de las diversas corrientes políticas y económicas. Ello nos llevaría a la identificación de las actuales áreas de intervención estatal y su consecuente crecimiento institucional-organizacional, funda­mentados en el análisis retrospectivo indis­pensable para entender nuestra realidad presente.

Una somera aproximación hacia la realidad costarricense nos señalaría de antemano como en el periodo 1950-1980 se fue gestando ese Estado que hoy denominamos como desarrol­lista, rector y director del desarrollo nacio­nal, y que respondía no solamente al predominio del pensamiento keynesiano y su expresión en el Estado de Bienestar, impul­sado por las ideas socialdemócratas, cuyas características más relevantes (además de su interés por el bienestar social) fue el crecimiento del aparato público descontrolado hasta el extremo del ensayo nefasto del Estado Empresario y que trajo como consecuencia los primeros intentos de privatización de activos estatales. Lo que se nos olvida es que exis­tieron circunstancias históricas que impulsa­ban hacia ello, y si desde 1980 discutimos si es necesario un Estado supletorio y el estímulo de la iniciativa privada, es precisa­mente por el hecho de que los excesos, por lo general, nos llaman la atención hacia solucio­nes contrarias. Todo parece indicar que resulta razonable reducir o eliminar mediante la transferencia hacia la iniciativa privada, ciertas áreas de actividad que en un Estado Moderno resultan incomprensibles, demoler el excesivo centralismo mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales y de desconcentración al interior del Poder Ejecutivo, a fin de encontrar una fórmula que, fundamentada en las realidades económicas, políticas, sociales y culturales de nuestro país, se llegue al Estado Concertador de Esfuerzos, en donde cada uno de los actores sociales, pueblo, organizaciones, empresas y el Estado mismo, ocupen cada uno el lugar que les corresponde. Ahora bien, ¿cuánto de privatización será necesario? eso solamente podrá ser contestado una vez se haya llevado a cabo el diálogo nacional y se hayan realizado todos los esfuerzos para lograr el conocimiento y la concientización de los ciudadanos acerca de estos temas.

Como puede deducirse de inmediato, si ahon­dáramos en el tema encontraríamos que es un problema de educación cívica, entendiendo ésta como el cúmulo de conocimientos que tanto gobernantes como gobernados deben dominar acerca de los derechos y deberes de todos. Y de que los intereses de todos los ciudadanos están por encima de los intereses sectoriales o de grupos económicamente pode­rosos que se alían con los grupos de poder político para su propia protección y salva-guarda de sus intereses. Y que, además, supone una inmensa dosis de buena voluntad y un liderazgo ahora no conocido, por lo menos en los últimos lustros.  Y debe tenerse muy en cuenta que el debate y la concertación filosófico-política no puede circunscribirse a los claustros académicos o las camarillas políticas, pues en el primer caso -por más buenos aportes que puedan obtenerse- se corre el riesgo de caer en academicismos reñidos con las realidades cotidianas; y en el segundo -aun suponiendo la existencia de representantes honorables, honestos y que no respondan a los dictámenes de grupos de interés- se puede correr el riesgo de no representar ciertamente los inte­reses de la ciudadanía por la falta endémica de contacto de los dirigentes políticos con esos mismos ciudadanos.

Pero hay que reconocer una realidad: lo que ha sucedido en los Estados democráticos es que los grupos se han vuelto cada vez más los sujetos políticamente relevantes. Las grandes organizaciones, las asociaciones de la más diversa naturaleza, los sindicatos de las más diversas actividades, los partidos de las más diferentes ideologías, son realmente los actores y, cada vez menos, los individuos. No son los individuos sino los grupos los protagonistas de la vida política de una socie­dad democrática, en la que ya no hay un sólo soberano, ni el pueblo o la nación, compuesto por individuos que adquirieron el derecho de participar directa o indirectamente en el gobierno; el pueblo como unidad ideal (o mística), sino el pueblo dividido en grupos contrapuestos, en competencia entre ellos, con su autonomía relativa respec­to del gobierno central.

El modelo ideal de la sociedad democrática era el de una sociedad centrípeta. La reali­dad que tenemos ante nosotros es una socie­dad centrífuga, que no tiene un solo centro de poder, sino muchos, y merece el nombre -en el que concuerdan los estudiosos de la polí­tica- de sociedad policéntrica o poliárquica. Y lo más grave de ello es que cada grupo tiende a identificar los intereses nacionales con los del propio grupo. Algunos de estos grupos se convirtieron en oligarquías, y es indiscutible que la perma­nencia de las oligarquías, o de las élites en el poder, se opone a los ideales democráticos. Esto no evita que siempre exista una diferen­cia sustancial entre un sistema político, en el que hay muchas élites en competencia en la arena electoral, y un sistema en que existe uno o dos grupos de poder que se renuevan por cooptación.

Mientras la presencia de un “poder invisible” corrompe la democracia, la existencia de grupos de poder que se alternan mediante elecciones libres permanece, por lo menos hasta ahora, como la única forma en que la democracia ha encontrado su realización concreta.

Tomando como base que el diálogo y el consenso son factores críticos para fortalecer la gobernabilidad y la democracia, podríamos inicialmente plantear como hipótesis que mientras más amplia sea la participación de actores públicos, privados y sociales mejores serán sus resultados e impactos. Los procesos de concertación toman características en una amplia gama de posibilidades de participación de los actores dictaminadas principalmente por los objetivos, la urgencia, la relación costo-beneficio, el nivel de conflictividad, la capacidad política del responsable principal, la complejidad de la materia o del mapa de interesados y afectados, entre otros. La concertación política resulta un proceso particularmente útil para el diseño e implantación de reformas en la administración pública que deben ocurrir bajo un conjunto característico de los factores mencionados.

El objetivo fundamental de un proceso de concertación política es, en términos generales, producir un cambio en la administración estatal que sea técnicamente significativo y políticamente viable. Durante la formulación de muchas reformas se sacrifican algunos aspectos técnicos a favor de incorporar elementos políticos para facilitar la aprobación o la implementación de los cambios. En casos extremos, esto puede llevar a reformas incompletas que resultan superfluas. Por otro lado, se pueden proponer reformas técnicamente importantes y fuertes en las que se gasta mucho tiempo y dinero en su formulación. Estas reformas pueden nunca aplicarse y si se aplican es a costa de concesiones políticas en ámbitos poco relacionados con la reforma o, dependiendo de la capacidad política del responsable, por medio de la “voluntad o decisión política”. Al utilizar la concertación política desde el inicio de la formulación de la reforma se minimiza el riesgo del sacrificio de los contenidos técnicos y se consiguen acuerdos políticos que favorecen el ambiente para la aprobación y la puesta en práctica. Esto es, en resumen, la concertación política se trata de que los agentes participantes diseñen conjuntamente la reforma desde el inicio y trabajen hasta la aprobación. La concertación política trata de conciliar los intereses de los agentes involucrados en el contenido de la reforma. Durante el proceso de concertación se toman en cuenta, concomitantemente, los aspectos técnicos y profesionales que configuran el contenido de la reforma, las relaciones de poder que la pueden habilitar u obstaculizar y el marco regulatorio que establece los límites para la actuación; en el caso de que la reforma deba ser expresada en un instrumento legal, además del marco regulatorio se debe trabajar sobre el proceso de expedición de la norma. Como el proceso de concertación se trabaja desde el comienzo de la formulación y se concilian los intereses de los agentes, los aspectos mencionados se interrelacionan a través de la negociación basada en principios.  Al recurrir a la negociación no implica que el proceso de concertación política responda a la existencia de un conflicto. La reforma en si misma, una vez formulada, es el factor que hace emerger los conflictos existentes; particularmente si ésta es preparada de manera cerrada o con una participación restringida de los actores. Cuando decimos que la concertación política busca una reforma políticamente viable, sugerimos que los conflictos potenciales han sido ya tratados durante el proceso de negociación de manera que el momento de lanzar la reforma el nivel de conflictividad haya sido reducido a un mínimo manejable. En otras palabras, bajo un escenario realista, la reforma no debería provocar el surgimiento de conflictos graves que obstaculicen su aplicación. Más bien, el contenido mismo de la reforma tiene entretejidos los intereses que podrían causar problemas en su aprobación e implementación. Sin embargo, la incorporación de los intereses no significa que el planteamiento de la reforma satisfaga todos ellos de manera completa. El producto del proceso de concertación política es una reforma cuyo contenido es una solución con la que “todos (los actores) puedan vivir”.

Los nuevos paradigmas.

La segunda fase tiene que ver con la incorporación de nuevos paradigmas que se han convertido en las mega tendencias que se vislumbran como rectoras de los años venideros.

Los paradigmas son creencias, moldes que determinan nuestras expectativas, es decir, lo que esperamos de una persona, producto, servicio, organización, lugar y tiempo. Los paradigmas nos crean una visión de circunstancias, determinan la expectativa y nuestra conducta, y ponen límites a nuestra visión cuando actúan como marcos, creencias o modelos. Son muy poderosos porque son las razones que nos impulsan a tomar una deci­sión. Las personas luchan por defender sus paradigmas porque son las únicas razones que tienen para tomar decisiones, y a medida que ellos se adentran y permanecen en los indivi­duos, ya no se preguntan nada acerca de su validez, es decir, la pregunta principal ya no se la hacen. Convierten el paradigma en cre­encia y se aferran a él.

Pero hay otras personas que son flexibles en sus paradigmas, tienen la capacidad de ver los cambios, tienen visión de futuro, ya que son capaces de romper sus viejos paradigmas para construir otros nuevos. Y este fenómeno se puede dar no solamente en las personas, sino que también en las organizaciones, gobiernos, partidos políticos, empresas, en países enteros o familias, creando apertura o resistencia a los cambios que la historia nos impone.

Y en épocas de rápidos cambios, como la ac­tual, la visión debe ser bien entrenada para mirar muy lejos en el futuro, por ello la clave del futuro está en la información, y estar bien informado es una obligación personal e insti­tucional, y estar capacitado para manejar la información es la segunda clave, así como la tercera es ser flexibles y romper paradigmas con base en el procesamiento acertado de la información.

Entre los nuevos paradigmas se encuentran los siguientes:

                *   La cultura de paz.

El primero tiene que ver con la paz, y concre­tamente con los avances de la pacificación y resolución de conflictos internos y externos que han afectado a la región latinoamericana.

No se considera factible un desarrollo ni si­quiera moderado si no se incorpora urja cul­tura de paz estable, que se basa en una mezcla de dos condiciones: el aumento del número de Estados democráticos en el sistema interna­cional, cuyos miembros (a nivel global) todavía están regidos en su mayor parte por gobiernos no democráticos: y el avance del proceso de democratización del sistema inter­nacional que, a pesar del reforzamiento incrementado del poder de la comunidad de los Estados, previsto en el Estatuto de la Organización de las Naciones Unidas, está inconcluso. Al interior de los países, el rechazo absoluto de acciones reñidas con el diálogo y la con­certación social, y la erradicación total de aquellas acciones que atentan contra la paz interior.

                *   Profundización de la democracia.

El segundo se relaciona con el fortalecimiento y la profundización del proceso democrático al interior de cada una de las naciones, que deriva en la consolidación creciente del Estado de Derecho y la práctica del respeto a los derechos humanos.

La experiencia de algunos países hermanos del continente nos ha demostrado que se puede avanzar en el desarrollo económico a costa del sacrificio de los derechos humanos y el irrespeto al Estado de Derecho. En la actualidad, gracias a una actitud cada vez más crítica, parece que la tendencia es a una mayor transparencia y la erradicación de la impunidad en este campo. No se considerara en el futuro como aceptable un desarrollo que atente o lesiones estos logros trascendentales.

La visión del proceso democrático extiende las posibilidades humanas hasta su límite.  Es una visión de un sistema político cuyos miembros se consideran unos a otros iguales, son colectivamente soberanos y poseen todas las capacidades, recursos e instituciones necesarios para autogobernarse. ¿Es esto cierto en nuestro pequeño país?

Realicemos algunas pequeñas reflexiones. Se sostiene que el proceso democrático es superior en tres sentidos a otras formas factibles de autogobernarse.  En primer lugar, promueve la libertad como no puede hacerlo ninguna otra opción factible; libertad en cuanto autodeterminación individual y colectiva, en cuanto al grado de autonomía moral que estimula y permite, así como en lo que atañe a toda una serie de libertades específicas inherentes al proceso democrático, o precondiciones de su existencia, o que existen porque las personas que apoyan la idea y la práctica del proceso democrático se sienten inclinadas a conceder su generoso apoyo a otras libertades.  En segundo lugar, porque el proceso promueve el desarrollo humano, sobre todo en lo tocante a la capacidad para ejercer la autodeterminación, la autonomía moral y la responsabilidad por las propias acciones.  Y en tercer lugar, es la forma más segura (aunque en modo alguno sea perfecta) de que disponen los seres humanos para proteger y promover los intereses y bienes que comparten con los otros seres humanos.

En la medida en que la idea y la práctica de la democracia están justificadas por los valores de la libertad, el desarrollo humano y la protección y promoción de intereses humanos compartidos, presupone asimismo tres clases de igualdad: la igualdad moral intrínseca de todos los individuos; la expresada por la presunción de que todos los adultos tienen derecho a la autonomía personal cuando se trata de determinar qué es lo mejor para ellos; y, como consecuencia de los anterior, la igualdad política de los ciudadanos, según la definen los criterios del proceso democrático.

Sin embargo, el proceso democrático no puede existir, ni ha existido nunca, como entidad etérea, ajena a las condiciones históricas y a los seres humanos condicionales históricamente.  Sus posibilidades y sus límites dependen en gran medida de las estructuras sociales y la conciencia social existente o en formación.

Por ello, se vislumbra en el horizonte una transformación en el concepto y la aplicación del proceso que tienen que ver con cambios en las condiciones en que se aplica y ejerce, cambios en la escala de la vida política, y cambios en las estructuras y la conciencia sociales que permitiría hacer más democrática la vida política en algunos países como el nuestro, hoy gobernados por poliarquías.

Analizando nuestra realidad, se hace evidente que el concepto de democracia que hemos manoseado hasta ahora está sufriendo una transformación importante: de la representativa tradicional a una nueva participativa, aunque las manifestaciones sean todavía endebles y se estén dando solamente en el inicio de un movimiento para fortalecer la participación ciudadana a nivel de los gobiernos locales;  la de superar las formas tradicionales de participación, circunscrita solamente a la justa electoral, mediante el estímulo y la fuerza que se ejerce para “democratizar” los partidos políticos, en un primer estadio, y de “democratizar” la democracia que poseemos, dándole a los ciudadanos una mayor participación en la toma de decisiones trascendentales; y finalmente una nueva regulación de las estructuras sociales, económicas y políticas, de modo de propiciar la igualdad política.

El tema es sumamente complicado, porque aunque no lo queramos aceptar, existen en nuestro país desigualdades políticas que se manifiestan en la forma de distribuir los recursos y las posibilidades para emplear el financiamiento que otorga el Estado a las partidos políticos;  las diferencia de posición, recursos y oportunidades con que pueden contar los ciudadanos comunes para acceder a cargos de elección popular, si no cuentan con el respaldo de una agrupación partidaria que lo impulse; y las diferencias de conocimientos, información y capacidad cognitiva de la ciudadanía para entender la democracia, pues aunque una de las principales responsabilidades del Tribunal Supremo de Elecciones es la “educación” de los ciudadanos en esta materia, prácticamente se restringe a sí mismo a las actividades puramente electorales.

A futuro, en consecuencia, se vislumbra un escenario bastante distinto del actual.  Con la emergencia de pequeños partidos políticos; la disidencia de figuras de renombre de las agrupaciones tradicionales, que acusan a estas mismas agrupaciones de corrupción, aunque fuera por cálculo solamente; y la indiferencia creciente de los ciudadanos a participar en las elecciones, por desilusión con las agrupaciones tradicionales, que ha hecho aumentar el abstencionismo, todo parece indicar que se impondrá una serie de medidas tendientes a transformar el proceso y el ejercicio del poder.

Cambios deberán darse a futuro también a nivel de las mismas instituciones: el fortalecimiento de los gobiernos locales; la redefinición del papel del Tribunal Supremo de Elecciones o, lo que es igual, el obligarlo a cumplir las funciones que no cumple; la Reforma del Estado de que tanto se habla y poco se hace, donde definitivamente se incorporarán medidas de rendición de cuentas y de participación ciudadana más real en las instituciones del Estado, son elementos de los escenarios futuros.

En consecuencia, las medidas que hay que tomar hoy parecen ya tardías, pues es una fuerte corriente que en nuestro país no parece se podrá contrarrestar por la violencia, dado que hemos sido bendecidos con la ausencia de fuerzas castrenses, que son las que en otros países, inclinan la balanza hacia el lado que les asegura financiamiento y prioridades odiosas por encima de los ciudadanos todos.

Esta tendencia impacta sobre la administración pública, lo cual parece como algo obligado o consecuencia de todo lo anteriormente señalado.  La administración pública debe mirar hacia fuera, intentar de averiguar el valor de lo que está haciendo; y también hacia dentro, intentando determinar la eficacia y la adecuación de los medios que utiliza.

Existe un triángulo estratégico que puede ayudarnos a conceptualizar este argumento fundamental: los directivos públicos deberán desarrollar una concepción útil del valor público de su gestión, intentando la reflexión sustantiva sobre lo que es valioso y eficaz para los ciudadanos, el diagnósticos de las expectativas políticas, y el análisis detallado de lo que es viable operativamente.

En una sociedad como la nuestra se tiende a concebir el gobierno y sus instituciones como un sector improductivo (excepto para aquellos que gozan de las prebendas que otorgan las instituciones gubernamentales a quienes son colocados políticamente para dirigirlas, o los grupos de presión que a su interior chantajean a los políticos y a la ciudadanía, para obtener su parte).  En dicha concepción el gobierno no puede crear valor.  Cuando mucho se le concibe como un mal necesario: una especie de árbitro que dispone las reglas según las cuales la sociedad civil y la economía de mercado pueden operar, o una institución que llena los huecos que deja el capitalismo de libre mercado.  En otros casos, bajo el modelo del Estado Benefactor: como aquel que puede disponer de los bienes de todos, no ya para solucionar problemas sociales reales, sino como a quien se puede presionar políticamente para obtener ventajas gremiales, o para que obsequie lo que en muchos casos deberíamos conseguir con el trabajo y el ahorro personal.

La aparición de nuevas formas organizativas a nivel de la sociedad, a futuro, obligará al Estado a buscar nuevas formas organizativas para la administración pública, esto es evidente.  En el sector público el dinero utilizado para financiar las actividades orientadas hacia los ciudadanos, no deriva de una decisión o una elección voluntaria de cada ciudadano, sino del poder coercitivo de la tributación.  El problema, desde este punto de vista, consiste en que el uso del poder coercitivo cuestiona la soberanía de los ciudadanos, el vínculo crucial entre la valoración individual, por un lado, y el control sobre lo que debe producir, por otro, que proporciona la justificación normativa que las rige.  En otras palabras, no estamos seguros que los ciudadanos quieran lo que el Estado produce, cómo lo produce y para quién lo produce.

Como hemos podido ver se trata de un desafío que, con frecuencia, no se percibe porque la administración pública se encuentra obsesionada por el corto plazo y ello la vuelve torpemente miope, impidiéndole encarar los retos estratégicos con menores dosis de riesgo e incertidumbre.  Pero no es exclusivo de la administración pública, se nota también en las empresas privadas y en el conjunto de la sociedad, ya que la mayor parte de los males que nos aquejan se derivan, fundamentalmente, del hecho de tener que trabajar en el día a día.

                *   Participación de la sociedad civil.

El tercero con la participación creciente de la sociedad civil, a través de distintas organi­zaciones, en el proceso de toma de decisiones nacionales, regionales y locales. Pero muchas veces se olvida que ello debe ir aunado a la especial atención que debe darse a los dos grandes déficit que padece la región: el social y el generador de ahorro interno para financiar el desarrollo. En otras palabras, romper la dependencia del endeudamiento y poner especial atención a los aspectos socia­les del desarrollo. De nada sirve hacer participar a la gente, a los ciudadanos, si los esquemas existentes están errados, o por lo menos no apuntan hacia las soluciones sensa­tas.

                *   Integraciones regionales.

El cuarto con los procesos de reestruc­turación interna y de revitalización de las tendencias integracionistas. Caracterizados por una apertura cada vez mayor hacia el exterior, que se relaciona íntimamente con el tema de la Reforma del Estado, por cuanto se vincula con los procesos de globalización de la economía, las finanzas, las comunicaciones y la información, aunque no se mencione la “globalización de la participación” en los conflictos que recurrentemente aparecen en nuestro planeta.

                *   Sostenibilidad del desarrollo.

El quinto tiene que ver con el concepto de sostenibilidad, al que se vincula con las inquietudes ecologistas, de preservación y con­servación de recursos naturales, la explota­ción racional de los mismos, etc. Aunque el tema es mucho más amplio y complejo.

                *     Rol justo para la empresa privada.

Aunque existe toda una corriente que pro­pende hacia la adopción del mercado como instrumento asignador de los recursos de la sociedad, y de un modelo de desarrollo basado en la propiedad privada y en el rol subsi­diario del Estado, ello tiene sus matices, pues la experiencia de los últimos años demuestra que si bien había que olvidarse del Estado Paternalista, estimular a los ciudadanos en la búsqueda de su propio destino, hasta el momento no pareciera que el mercado pueda sustituir -en algunas actividades  a una autoridad que busque el bienestar de todos los ciudadanos, en contraposición al bienes­tar de quienes poseen el acceso a los bienes materiales. Otra cosa es decir o argumentar que para hacer funcionar un nuevo Estado debe pasarse del intervencionista y empresa­rio, al regulador y supervisor. En lo que quizá no todos estarían de acuerdo sería en la velocidad y los mecanismos para hacerlo.

                *  Equidad en la distribución del ingreso.

Este punto guarda relación muy estrecha con el rol del Estado en la sociedad moderna, y se vincula también con el otorgamiento de subsi­dios a ciertos sectores de la sociedad, así corno en la carga impositiva sobre esos mismos Sectores.

En cuanto a lo último, la simple observación nos demuestra una tremenda inequidad en la carga impositiva que se hace recaer sobre los ciudadanos en general, y la que se hace caer sobre quienes se encuentran en el veinte por ciento superior de los estratos de ingresos. Con el argumento de estimular la inversión y la generación de empleo, por un lado, y la atracción de inversiones hacia el país, se han cometido las más grandes injusticias sociales concebibles: hacer recaer el peso del finan­ciamiento del Estado sobre los más pobres, a través de impuestos directos e indirectos y una incontrolada Inflación, mientras se otor­gan exoneraciones a los grandes capitales, o a grupos de presión particularizados que ejercen una enorme fuerza sobre los polí­ticos de turno. En otras palabras, mientras se tiende al desmantelamiento de los subsidios para los más necesitados, se otorgan con una generosidad ofensiva a la conciencia social de los ciudadanos, a quienes deberían ser los que más colaboren con el bienestar de los más pobres.

                *   Nuevo modelo de gestión pública.

El cambio que implica procesos de moder­nización que lleven a la Reforma del Estado, implica que frente al legalismo y el burocratismo, frente al reglamentarismo y la gestión por normas, debe imponerse un prag­matismo real fundamentado en los siguientes elementos: la generación de una nueva con­cepción filosófica que replantee varios ele­mentos vitales como sería la concepción misma de Estado, rompiendo el modelo decimonónico que fundamenta de una u otra forma la conformación actual del Estado. Ello llevaría a una nueva concepción de soberanía frente a la transnacionalización e internacio­nalización -globalización- de la economía, del comercio, las comunicaciones y la tecnología. La generación de un nuevo concepto de su ámbito de acción, producto de las realidades propias de cada país, que seria la conse­cuencia lógica de una ecuación cuyos elementos serian la orientación filosófico-política, las realidades de su nivel de desarrollo económico y social, y las nece­sidades insatisfechas de la ciudadanía. Y la generación de un nuevo concepto de su forma de operación, de sus mecanismos institucio­nales, de su nivel de intervención en el desarrollo (sobre todo su modalidad), y el nivel deseado de eficiencia operativa, eficacia social y productividad pública.

Mientras ello no se plantee, la indefinición, la improvisación, la ausencia de planifi­cación, el consumo de energías vitales en la atención de problemas coyunturales en detrimento de los estructurales, y la debilidad ante los grupos de interés y de presión, será la tónica general. La problemática que se presenta en la actualidad, y que será mayor a futuro, es que la gestión de un aparato público debe prepararse para hacer frente a exigencias acentuadas, en un medio cada vez más cambiante, y demanda el empleo de nue­vos instrumentos aptos para el manejo de la complejidad.

La redefinición de los roles.

Los diversos autores que se ocupan del terna de la Reforma del Estado señalan que existieron al menos tres causas históricas para el crecimiento desmedido del mismo: la agudización de los problemas fundamentales (salud, vivienda, infraestructura, educación, energía, transportes y servicios básicos) que no eran atendidos por la iniciativa privada en el modelo anterior al entronizamiento del keynesianismo, y que fue ello lo que impulsó al Estado a ejercer un rol protagónico en su solución, mediante la creación de institu­ciones cuya misión fue la de atenderlos. La pronunciada vulnerabilidad de las economías nacionales ante las variaciones externas, Y la influencia de las corrientes filosófico-políticas, utilizadas como referentes de los conceptos nacionales, que impulsaban una mayor participación estatal en la economía.

El resultado real fue el crecimiento del Estado hasta niveles de atrofia, que es el caldo de cultivo para la corrupción. Y nos referimos no solamente al crecimiento del Poder Ejecutivo y sus manifestaciones de burocratización negativa, que es el más notorio, sino también a los otros poderes’. Y de allí se derivó la explosión de su nivel complejidad: expansión de sus áreas de acción y profundización de su intervención, Y como era de esperarse, la complejidad de las metas dificulta la obtención de los objetivos y aun la compatibilización de los mismos por el hecho de que se diversificaron excesivamente sus medios de actuación, a nivel de modali­dades organizativas.

Ello trajo como consecuencia el aumento de los instrumentos de regulación directa (leyes) e indirectas (políticas) con efectos fundamentales en la estructura económica: monetaria, crediticia, fiscal, financiera, industrial, comercial y de exportaciones. Una excesiva incidencia en la generación de la cultura nacional: valores, creencias y actitudes de los ciudadanos, que degeneró en una situación de dependencia ciudadana e incluso del aparato productivo a los lineamientos de política pública, menguando la creatividad individual y el espíritu de empresa.

Por otro lado, se nota incremento en las mani­festaciones de corrupción en el manejo de los bienes públicos, y algunos autores señalan que ello es consecuencia de lo anterior.

Como era de esperarse (¡cuán fácil resulta ahora decirlo!) la capacidad organizacional se tomó deficitaria en sus áreas sustantivas con relación a las demandas de sus tendencias desarrollistas, creándose una brecha entre las necesidades y las capacidades disponi­bles. Se incrementó el grado de rigidez e ineficiencia organizacional, y en especial en la gestión de las empresas públicas, estableciéndose la permanencia y la agudi­zación de los “cuellos de botella” y de proce­dimientos atécnicos en la elaboración de las políticas en los altos niveles de decisión. Y lo que llama más la atención: un excesivo tamaño en su estructura, con las consecuencias inevi­tables en el gasto para su mantenimiento.

Detrás de todo ello, aunque en cierta forma estuviera justificado en el sentido de que la empresa privada no tenía ni el interés ni la capacidad para desempeñar ciertos roles en la producción nacional, el crecimiento fue extremo, que es lo que hoy se cuestiona justi­ficadamente también. Y tuvo como manifesta­ciones colaterales el debilitamiento de los gobiernos locales, impidiendo también la participación de la sociedad civil en la búsqueda de soluciones y en la toma de decisiones en los asuntos para los cuales existen dichos gobiernos.

La pregunta clave que surge ante las propuestas de reducción del Estado y de su actuación es: ¿el debilitamiento del Estado representa una solución?

Si aceptamos que el Estado como planificador del desarrollo adoleció del fallo representado por las preferencias políticas de corto plazo, en donde siempre se privilegian las variables financieras. Si aceptamos que, en su gran ímpetu cuantificador, la planificación conti­nua mutilando la realidad, para que quepa en modelos que ofrezcan la fantasiosa sensación de que la realidad misma está bajo control. Se genera de inmediato la tendencia de convertir en un fetiche al Estado como protagonista del desarrollo, entregándole a la iniciativa privada el papel que le corresponde al Estado, cuando cada uno tiene su rol.

Se exageran los cambios que se pueden lograr, porque se sobre valora la solidaridad entre los actores sociales, y porque se postulan trans­formaciones no admitidas por las fuerzas que poseen la hegemonía del poder. Aunque parece imprescindible tomar medidas para desmantelar la excesiva intervención estatal. la desregulación que impulsa la corriente neoliberal tiende a crear un Estado anémico, lo cual es tan peligroso corno el Estado sobre­dimensionado e intervencionista.

¿Donde está, entonces, la realidad? Definiti­vamente, en otra parte. El principal error cometido ha sido la ignorancia mutua entre la planificación y la gestión pública. Planifi­cadores y administradores públicos han incu­rrido en equívocos por trabajar con ciertas tradiciones metodológicas: algunos con una visión utópica del Estado, han practicado un mecanicismo excesivo, tomando la organización burocrática como un paradigma de racionalidad; otros, han insistido en el plan como el anti-azar, y de parte de la gestión se han buscado leyes determinantes del compor­tamiento burocrático. Y lo que se logró al final es que los temas de planificación y de gestión pública fuesen omitidos, o poco privilegiados, en la agenda de debate político.

Se olvidó que se lidia con organizaciones humanas, con fuertes déficit de información y en donde no son suprimibles las fuerzas de tensión y de conflicto. Ya que en las econo­mías mixtas, cuando se opera desde el aparato estatal, se incide sobre los fenómenos de la dinámica social más complejos que los que afronta una empresa privada. Y la mera comparación mecánica de indicadores de eficiencia entre los sectores gubernamentales y privado padece de una debilidad intrínseca: medir con una falsa unidad común magnitudes que son fundamentalmente distintas.

Todos podríamos estar de acuerdo en que la sobredimensión, el intervencionismo, la burocratización aberrante y otras manifesta­ciones del gigantismo estatal, deben ser eliminados; pero no todos en homologar la administración del Estado con la administra­ción de empresas.

La imagen prevalente del aparato del Estado actual se halla totalmente distante de las exigencias de eficiencia, optimización, racio­nalidad, que plantea la situación histórica. La demanda es una nueva administración pública, “reconvertir el Estado”, transfor­mándolo y poniéndolo en efectiva capacidad de responder a los complejos roles que se le pide desempeñar. Porque “en varios países y a consecuencia de las crisis financieras y sus repercusiones, grupos de todos los sectores han reconocido la necesidad de un rol importante del Estado para orientar y pro­mover el crecimiento económico y para evitar las agudas fluctuaciones de la actividad económica…. En otros países, es el mismo pro eso de perfeccionamiento democrático el que ha asignado un rol creciente al Estado corno instrumento para acelerar el desarrollo y velar porque los beneficios se compartan de la mejor forma.” (Ossa, Cristian. INAP, España, 1985).

Sin embargo, ciertas tendencias privilegian los beneficios para la “sociedad mercantil’ entendiendo que favoreciendo a éstos se obtiene después el beneficio para todos, y en el camino se olvidan de la sociedad civil”. Lo importante sería que las soluciones para el futuro no fueran la repetición sistemática del pasado: que olvidemos el Estado orientado hacia los “procedimientos”… y lo reade­cuemos en un Estado orientado hacia los “ciudadanos” todos, no solamente hacia los grupos que poseen mecanismos efectivos de presión.  Donde los funcionarios públicos estén orientados hacia los resultados… no hacia el proceso y los medios.

Parece ya suficientemente claro un cúmulo de conceptos que se puede expresar de la siguiente forma: a) frente a una situación confusa en lo económico y social, de intereses encontrados entre los diferentes grupos de presión, que anuncian -con mayor o menor fuerza- un posible caos de gobernabilidad; b) frente a las concepciones políticas que han conformado una cultura nacional que acepta al Estado intervencionista, protector de inte­reses de minorías, de la ineficiencia y de la ausencia de creatividad; c) frente a las realidades internas y externas de los países, altamente cambiantes en lo político, lo económico-financiero, y lo tecnológico, para señalar las variables más notables; no quedan más que dos salidas: el cambio o la confla­gración social. Pero surge la interrogante central: ¿cuál cambio?, ¿qué tipo de cambio?.

Todo parece indicar que el cambio no se resume en la Reforma del Estado, en el sentido de que “cambiando al Estado” se obtiene la solución total.., esta concepción es el resultado lógico de la mentalidad estatista. Debe ser algo mucho más profundo: debe ser una reforma de la cultura nacional que subyace en el fondo de la problemática presente, con todos sus valores y antivalores.

La definición de roles, en conclusión, parece que pasa por la definición de quiénes son los actores sociales de un país determinado, el establecimiento de reglas de juego claras, el establecimiento de una cultura de transpa­rencia de la gestión pública, la definición del papel del Estado según la realidad de cada país, y el consecuente cambio organizativo planificado a nivel macro y micro de la orga­nización pública.

La redefinición de funciones.

Una vez que se hayan establecido los roles de los diferentes actores sociales, corresponde seguidamente descender a la determinación de las funciones que les seria inherentes a cada uno de ellos. Nos parece claro que debe existir una preponderancia de los intereses sociales sobre los puramente económicos, a nivel del Estado, pues para ello primordial­mente existe y lo económico no debe ser más que un instrumento o un medio para el logro del desarrollo social de los pueblos. Que deben establecerse claramente cuáles son aquellas funciones irrenunciables del Estado, en las que no debe retroceder ni un ápice, lo que tiene mucho que ver con lo que los ciudadanos consideran su concepción de lo que esperan del Estado. Luego, determinar cuáles las funciones de la iniciativa privada a nivel de las empresas y de otras agrupaciones que existen en el conglomerado social de cada país. finalmente, tener muy en cuenta la temporalidad de las medidas, según la reali­dad de cada país; o sea, que no debe tomarse como solución definitiva un acuerdo al que se llega en un momento histórico determinado, sino estar siempre abiertos a realizar ajustes y modificaciones cuando asilo determinen as múltiples variables que inciden sobre el accionar del Estado y del sector privado.

La redefinición organizacional.

La redefinición de roles y funciones conlleva indefectiblemente a la redefinición organizacional al interior del Estado. La tarea es la de determinar cuáles iorganizaciones perma­necen, cuáles se modifican, cuáles se elimi­nan o se crean, según la nueva definición de funciones. Quedarán iorganizaciones regulado­ras, productoras y orientadoras, según la decisión concertada a que se llegue, pero lo más importante será el establecimiento de nuevas normas de eficiencia operativa, eficacia social y productividad pública, así como la incorporación de métodos de gestión adecuados a las nuevas realidades internas y externas, pero siempre orientadas por el interés social que le corresponde.

La redefinición del modelo de gestión pública.

Se desprende de inmediato que una nueva estructura organizacional, con todas las características señaladas anteriormente, requerirá de la implantación e implemen­tación de un nuevo estilo de gestión. Ya se mencionó arriba cómo parece indispensable la transformación de un modelo de gestión por normas a uno por resultados.

Adicionalmente, la revitalización de la inves­tigación administrativa al interior de los organismos públicos. El instrumental moder­no de la investigación administrativa puedo contribuir decisivamente al diagnóstico apropiado de los problemas estructurales y funcionales, a la identificación apropiada a cada realidad institucional, y a la prognosis de posibles resultados. En la medida en que la Reforma del Estado se apoye solamente en las decisiones políticas, sin fundamento téc­nico adecuado, sin investigación previa de las realidades institucionales, sin un plan de acción coherente, realizable y participativo, no dejará de ser un esfuerzo más de modernización fallido, como nos lo demuestra la historia de América Latina

Finalmente, hay que recordar que la Reforma del Estado, ese proceso de modernización ante el cambio, no se realiza por medio de declaraciones idílicas, por medio de documentos pletóricos de conceptos bien intencionados pero inaplicables: se lleva a cabo en todas y cada una de las organizaciones que conforman el aparato público. Es necesaria, sí, una orientación, una política global, pero las acciones se realizan a nivel de cada institución.

La Reforma del estilo de gestión pública debe asegurar los mecanismos necesarios para el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administración pública, además de crear nuevas condiciones que posibilitan una relación más democrática entre el Estado y la sociedad. Las principales características de este modelo administrativo, señaladas por el CLAD, son las siguientes:

  1. La profesionalización de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma Gerencial. Para ello, debe constituirse un núcleo estatal estratégico, fundamental para la formulación, supervisión y regulación de las políticas, formado por una élite burocrática técnicamente preparada y motivada. Esta élite burocrática tendrá también que desarrollar capacidades de negociación y de responsabilización ante el sistema político, lo que hace que se diferencie claramente de la tecnocracia estructurada en los regímenes autoritarios latinoamericanos, que creía en la superioridad de su saber y de su práctica en relación con el comportamiento de la clase política, calificado como oportunista e irracional desde el punto de vista técnico. Ciertamente, es preciso reducir el clientelismo y la politización de la alta burocracia presentes en América Latina, pero no se puede hacer esto aislando a los funcionarios públicos de la necesaria supervisión democrática de los políticos y de la sociedad.

La experiencia internacional en materia de reformas trae a colación dos lecciones en lo que concierne al papel político de la alta burocracia. La primera es que no se puede establecer una separación radical entre la técnica por un lado y la política por otro. Por el contrario, la complejización de las               actividades estatales obliga a los políticos a pautar de alguna manera sus estrategias en función de componentes técnicos; la burocracia, a su vez, necesita ajustar su actuación en función de criterios políticos, los cuales determinan las prioridades escogidas en un régimen democrático.

  1. La administración pública debe ser transparente y sus administradores deben ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad. Esto tiene que ser así porque la profesionalización de la burocracia no la hace totalmente inmune a la corrupción, fenómeno mundial que ha aumentado en demasía en América Latina. Al hacer que los administradores públicos sean más autónomos y asuman mayores responsabilidades ante la sociedad, la Administración Pública… se constituye en un instrumento fundamental para la defensa del patrimonio público y de los principios republicanos.
  2. Descentralizar la ejecución de los servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización gerencial del Estado latinoamericano. En primer lugar, las funciones que pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales y que antes estaban centralizadas, deben ser descentralizadas. Esta medida procura no sólo obtener ganancias en eficiencia y efectividad, sino también aumentar la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas. El Gobierno Central continuará desempeñando un papel estratégico en cuanto a garantizar la equidad, sobre todo en países con grandes desequilibrios socioeconómicos regionales, financiando en parte el suministro de los servicios públicos. La descentralización realizada sin contrapartidas a los lugares más pobres tiende a reproducir la desigualdad social existente, manteniendo así el patrón histórico de desarrollo perverso prevaleciente en el continente latinoamericano.

Por otra parte, en naciones sin tradición administrativa local, el proceso de descentralización deberá ser acompañado, inicialmente, de un apoyo técnico proveniente del Gobierno Central.

Cabe todavía destacar que el proceso de descentralización en América Latina ha estado caracterizado por la intensificación de la competencia por recursos entre los niveles de gobierno, lo que muchas veces ha redundado en relaciones intergubernamentales predatorias. Los principales resultados de este proceso han sido el crecimiento del endeudamiento de los gobiernos subnacionales de algunos países de la región, y la agudización de la guerra fiscal por inversiones, ambos fenómenos con consecuencias deletéreas para los gobiernos nacionales. Como bien ha sido argumentado, más         importante que definir estrictamente lo que cada nivel de gobierno debe hacer, es la necesidad de establecer mecanismos de cooperación entre ellos.

  1. En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del Gobierno Central, la administración debe basarse en la desconcentración organizacional. Los organismos centrales deben delegar la ejecución de las funciones hacia las agencias descentralizadas. El principio que orienta este cambio es el de que debe existir una separación funcional entre las estructuras responsables de la formulación de políticas y las unidades descentralizadas y autónomas, ejecutoras de los servicios, y de esta manera, orientar la administración pública a través del control de los resultados obtenidos por las agencias autónomas.
  2. La nueva Administración Pública… se orienta, básicamente, por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se hacía en el modelo burocrático weberiano. En el caso latinoamericano, sin embargo, las normas y procedimientos estatales tendrán que recibir todavía una atención especial, en razón de la fragilidad histórica del Estado de Derecho. Esto no quiere decir que exista una antinomia entre gerencialismo y predominio de las normas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridad estatal. Por el contrario, es preciso combinar estas lógicas, para lo cual se debe definir bien el espacio de cada una de ellas. En el caso de la lógica gerencial, ella es fundamental en la organización interna de las agencias públicas -marcadas por el «burocratismo»- en la relación entre ellas, y sobre todo, en la prestación de los servicios públicos. 

La administración basada en el control a posteriori de los resultados, también obliga a la organización a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. De este modo, la evaluación de la burocracia se hace predominantemente a través del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas que en muchas ocasiones son autoreferidas.

La buena definición de los objetivos organizacionales depende también de la modificación de la rígida jerarquía que caracterizaba al modelo burocrático weberiano. Esto debe ser así porque es preciso hacer a los funcionarios públicos responsables de las metas, conscientes de la misión de su organización, y la mejor forma de lograrlo es delegando poder (empowerment) y autonomía a los gerentes. Este mecanismo altera la forma de la gestión y la cultura organizacional de los integrantes de la burocracia, que inclusive podrán sentirse más motivados por un sistema marcado por el aumento del poder individual de decisión y de la responsabilidad ante los objetivos de su organismo público. Se supone que la motivación de los funcionarios tienda a aumentar todavía más si se compara su nueva inserción en la Administración Pública Gerencial con el papel que desempeñaban en el modelo burocrático weberiano, en el cual sólo eran piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claraspara quienes ejecutaban las tareas.

  1. La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control. En lo primordial, el control deja de ser el control burocrático que buscaba estimar si todos los procedimientos se habían cumplido en forma correcta, para preocuparse más por las ganancias de eficiencia y efectividad de las políticas. Con la Reforma…., el control que antes era llevado a cabo sólo por los administradores y las estructuras internas de control externo e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la combinación de cuatro tipos de control:

Control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeño estipulados de forma precisa en los contratos de gestión.

Control contable de costos, que abarcará no sólo el control de los gastos realizados, sino también          el descubrimiento de formas más económicas y eficientes de hacer cumplir las políticas públicas. La adquisición de esta última habilidad fue designada en la reforma administrativa inglesa, como la incorporación de una «conciencia de costos» en el servicio público. A partir de esto, los funcionarios públicos comenzaron a valorar el buen uso del dinero público, y así a respetar más a la población pensada como contribuyente.

Control por competencia administrada, o por cuasimercados, en los cuales las diversas agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. Esta competencia puede traer ganancias de eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugna obliga a una utilización más racional de los recursos y porque la tendencia es a aumentar la gama de servicios a disposición de los ciudadanos.

Y por último, el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarán los servicios públicos o participarán en la gestión de los mismos. El control social es un instrumento fundamental para manejar la compleja relación entre los ciudadanos y sus agentes, los políticos, y los burócratas.

Pero el control social sólo trae consigo estos beneficios en caso de estar basado en sólidos mecanismos institucionales. Por lo tanto…. debe crear instituciones que incentiven a la población para controlar el Poder Público. Experiencias en este sentido han tenido lugar en varias partes del mundo, con los padres asumiendo la co-gestión de las escuelas, los ciudadanos calificando a los servicios médicos, la creación de ombudsman para recibir reclamos de la población en cuanto a la calidad de las políticas públicas, y la escogencia de miembros de la comunidad para participar en consejos directivos o fiscalizadores de las más diversas organizaciones públicas.

  1. En el modelo gerencial de administración pública es preciso distinguir dos formas de unidades administrativas autónomas. La primera es aquella que comprende a las agencias que realizan actividades exclusivas de Estado, y en consecuencia son, por definición, monopólicas. En este caso, la descentralización tiene como finalidad aumentar la flexibilidad administrativa del aparato estatal.

Con respecto al segundo tipo de agencia descentralizada, que actúa en los servicios sociales y científicos, el CLAD sostiene que el Estado debe continuar actuando en la         formulación general, en la regulación y en el financiamiento de las políticas sociales y de desarrollo científico-tecnológico, pero que es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector público no-estatal en varias situaciones. De antemano, es preciso establecer que no se trata de la privatización de los servicios públicos en el área social. El Estado continuará siendo el principal financiador, y más que esto, tendrá un papel regulador en el sentido de definir las directrices generales y de poder retomar la aplicación de determinadas políticas, en caso de que sus ejecutores no estén realizando un trabajo acorde con lo esperado por los ciudadanos. La confusión conceptual proviene de una visión dicotómica, que contrapone lo «estatal» a lo «privado» y que, por tanto, asume que si el Estado no está realizando directamente la prestación de los servicios, ellos fueron privatizados.

Para superar esta visión dicotómica, el CLAD reconoce la existencia de un tercer marco institucional, el espacio público no-estatal. En esta perspectiva, el concepto de público sobrepasa el concepto de estatal, y abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociación con el Estado en el suministro de servicios públicos, ya sea en el control, ya sea en la producción. La Reforma Gerencial del Estado propone la transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al espacio público no-estatal, considerando las siguientes cuatro razones. La primera se refiere a la necesidad de flexibilizar la administración pública latinoamericana, fuertemente marcada por un Derecho Administrativo en extremo rígido. Con esta flexibilización, es posible obtener ganancias considerables de eficiencia y de efectividad, sin afectar verdaderamente los principios básicos del Estado de Derecho, concernientes al trato igual a todos los ciudadanos.

  1. Otra característica importante de la Reforma Gerencial del Estado es la orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. Se trata de una revolución en la administración pública, ya que el antiguo modelo burocrático weberiano era auto-referenciado, vale decir, dirigido más hacia la afirmación del poder del Estado y de la burocracia estatal que a responder a las demandas de los ciudadanos. El CLAD asume el compromiso de promover la incorporación a la práctica de las administraciones públicas latinoamericanas, de este aspecto de democratización del Poder Público contenido en el modelo gerencial.

Con este cambio, los ciudadanos deben participar tanto en la evaluación como en la gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social. En el caso de la evaluación, varias reformas administrativas en todo el mundo están introduciendo instrumentos para estimar los resultados de los servicios públicos a través de la consulta popular. En lo que se refiere a la gestión, las comunidades están asumiendo la responsabilidad por programas en las áreas de educación, salud y vivienda, como puede comprobarse en diversas experiencias exitosas en América Latina.

Este es un proceso que está reinventando la noción de gobierno, porque modifica la relación entre el Estado y la sociedad. Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en la organización de la acción colectiva, y más específicamente en aquellos problemas que interfieren con su vida cotidiana y la de sus familias -como la seguridad en el barrio, la gestión de la escuela de los hijos, etc-. De este modo, la población puede salir de aquella posición reactiva que la caracterizaba durante la hegemonía del modelo burocrático weberiano. Antes, la participación se daba en la época de las elecciones, y prácticamente se agotaba en eso. Si la prestación de servicios empeoraba, -«la culpa era del gobierno»- frase típica en varios países latinoamericanos. La consolidación de la democracia en nuestra región nos ofrece una doble posibilidad: construir una democracia representativa eficaz, apartándonos definitivamente de la herencia autoritaria, e instituir nuevas formas de participación, principalmente en lo que se refiere al control público al nivel local del suministro de los servicios públicos.

  1. Por último, es fundamental modificar el papel de la burocracia en relación con la democratización del Poder Público. De acuerdo con los principios de la Reforma Gerencial, es preciso aumentar el grado de responsabilización del servidor público en tres aspectos: i) ante la sociedad, tornando la administración pública más transparente, orientada hacia la rendición de cuentas. En este sentido, es preciso entrenar a los funcionarios públicos para que comiencen a tratar a los ciudadanos como consumidores cuyos derechos deben ser respetados. Además de esto, la   burocracia tendrá que percibir al usuario del servicio como un posible aliado en la búsqueda por resolver los problemas; ii) ante los políticos electos en términos de la democracia representativa, sean del gobierno o sean de la oposición; y iii) ante los representantes formales e informales de la sociedad, que estén actuando en el ámbito de la esfera pública no-estatal.

Redefinición de planes y progra­mas de acción.

 

Como corolario de lo anterior se deriva la necesidad que aparecerá en lo relacionado con el replanteamiento de la planificación y la programación gubernamental, tanto a nivel macro como a nivel microorganizativo, eliminando dogmatismos, estimulado la parti­cipación ciudadana y, lo que es más importante, estableciendo los mecanismos indispensables para la ‘rendición de cuen­tas’ a los ciudadanos.

Consideraciones Finales.

Lo que debe quedar bien claro es que el desmantelamiento del antiguo marco estatista y de su frondosa burocracia, no necesaria­mente conduce a un Estado más débil. Por el contrario, debería dar como resultado un Sistema más simple, ágil, económico y vigoroso de administrar el sector público, capaz de respaldar con mayor eficiencia el desarrollo económico y social del país. Pero su factibilidad depende de factores políticos, de las características de los servicios públicos de que se trate, de las opciones financieras, de las alternativas organizacionales, y de la capacidad de análisis de los factores adversos y favorables para su implementación, así como de formular y ejecutar estrategias ade­cuadas.

Por otro lado, cada organización estatal posee una realidad diferente y por lo tanto distinto será el camino del cambio. Pero lo que hay que tener presente es que detrás de estos cambios formales subyace otro más profundo y que se refiere a las modificaciones de concepto y de las prácticas de gobierno.

Como se concluye, el crecimiento desmedido de roles, funciones y actividades del Estado ha sido el resultado de un proceso histórico motivado por concepciones ideológicas y una sucesión de diversas circunstancias políticas, económicas y sociales.

Sin embargo, al bordear la quiebra económica del Estado y el debatirse en condiciones fiscales insostenibles, han puesto al descu­bierto la imposibilidad de mantener la situación actual. Esta doctrina generó un sobredimensionamiento de recursos humanos y de estructuras, junto a una evidente inefi­ciente prestación de los servicios públicos, trayendo como resultado mucha burocracia y pocos resultados.

Dicha situación fue aprovechada por los acreedores internacionales de manera directa o a través de su capacidad de veto en los organismos multilaterales de crédito, para impulsar conceptos económicos y sociales y su propia filosofía política, a través de requisitos contractuales para un nuevo endeudamiento e incluso para la recaudación de la deuda externa existente.

Así pues, las medidas hasta ahora propuestas han girado en torno a lo siguiente: a) proveer financiamiento para aliviar desajustes presu­puestales, en especial de la balanza de pagos; b) equilibrar la economía mediante el control de la demanda agregada, la cual podrá con­traerse a través de la disminución del gasto público y la oferta de dinero: c) mejorar la productividad y eficiencia del aparato pro­ductivo vía cambios en los precios relativos. En función de ello se propone eliminar subsidios, y todo tipo de controles a la actividad productiva y comercial, lo cual suele redundar en la devaluación de la moneda y la modificación de las tasas de interés a los niveles que determine el libre mercado.

Tal reestructuración implica, per-se, cambios en los sistemas de alianzas político-sociales. Como la orientación tiende a fortalecer la producción de bienes transables en detri­mento de aquellos agentes económicos dedicados a la producción de bienes para consumo interno, el esquema conlleva modi­ficaciones en la forma en cómo se distribuye el ingreso. Lo que queda claramente establecido es que, detrás de estos paquetes de liberalización, de desarrollo hacia afuera, existen presiones de las grandes potencias económicas que emanan más de la preocu­pación de los intereses del comercio de estos países, que de la preocupación por el bien­estar de los países en desarrollo.

Aunque estas afirmaciones resulten bastante fuertes y hasta complicadas de corroborar, las discusiones teóricas en torno a este tema tienden cada vez más hacia la consideración de que efectivamente la liberalización no resulta una política indispensable. Por otro lado, observaríamos que los países centrales toman medidas proteccionistas cada vez que lo consideran necesario y suscriben pactos comerciales – en función de sus prioridades -sobre los cuales los países en desarrollo tienen pocas posibilidades de presión.

La década de los ochenta y gran parte de la del noventa, como podemos percibir, se caracterizó en el continente por un profundo proceso de ruptura y transformación, dentro de una línea de continuidad política y por el tránsito ordenado desde un paradigma reformista a un paradigma conservador. Los desequilibrios acumulados a los largo de treinta años de reformismo político y económico se tornaron inmanejables a finales de los años setenta. Lo que hasta ese momento parecía un modelo exitoso de capitalismo periférico, libre de grandes convulsiones, se sumerge, en un período de dos años, en una crisis sin precedentes nacionales, que marca una ruptura e inaugura una fase de trans­formaciones sustanciales.

A finales de la década la mayoría de los países latinoamericanos estaban en una situación de quiebra internacional, absolu­tamente dependiente de los sucesivos conve­nios que, a partir de ese momento, se firmarían con el Fondo Monetario Interna­cional.

La dimensión de la crisis y los convenios de estabilización, constituyen el marco en el cual se despliega un discurso que enfatiza en las propiedades de las empresa privada y de la economía de mercado, y se generaliza la crítica de las políticas de desarrollo seguidas desde la posguerra.

El tránsito del reformismo intervencionista de las décadas anteriores a la progresiva liberalización de la economía es conducido políticamente por las mismas organizaciones que desarrollaron y llevaron a su clímax la tesis del desarrollo económico con regulación estatal. Las drásticas medidas con que se profundiza, a partir de la década del ochenta, el tránsito hacia un modelo económico abierto, no son el resultado de una previa ruptura política, es la consecuencia de una evolución-conversión de las tesis políticas de dicha agrupación.

Las prioridades son puestas en la reducción del gasto público, la contención de la inflación y la reanimación del aparato productivo a través de la inversión privada. La reducción del déficit fiscal a través de la elevación abrupta y periódica de las tarifas de todos los bienes y servicios prestados por el Estado, el incremento de los impuestos y la eliminación de subsidios. Son oficializadas las devaluaciones recurrentes, que tienen como propósito eliminar aranceles proteccionistas. Se alienta la constitución del capital financiero a través de la creación de una banca mixta, Y se inician tímidamente los trámites de privatización de las empresas estatales.

Este progresivo alejamiento de las tesis anteriores lleva a una reducción ostensible de la distancia ideológica existente entre las dos principales corrientes de pensamiento políti­co a nivel de cada una de las realidades nacionales. Las divergencias que aún se mantienen no se refieren a concepciones eco­nómicas opuestas, sino más bien a diferencias graduales dentro de un marco de referencia semejante: quedan planteadas en términos de la radicalidad con que unos y otros impulsan la única alternativa que se vislumbra para nuestros países, dadas sus condiciones reales.

La conclusión final está claramente esbozada: el rol del Estado, sus funciones, su ámbito de acción, ante unas realidades que se caracterizan por la ruptura de los modelos filosófico-políticos prevalecientes; por el cuestionamiento del tipo de democracia; por el tipo de desarrollo y más importante que ello: por el tipo de actores que impulsarían este tipo de desarrollo: por la situación de profundas dificultades financieras y fiscales en que se debate el Estado; responderá a nuevos paradigmas. Y lo que destaca por encima de todo es la ruptura de los esquemas del Estado intervencionista, protector, e incluso empresario, hacia la construcción de un Estado más regulador y supervisor.

Cuánto de lo uno y de lo otro dependerá de las circunstancias particulares de cada país.

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