El desafío en la interpretación e implementación de las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y el bosque en América Latina

Por Zoe Brent, Alberto Alonso Fradejas, Jun Borras, Gonzalo Colque y Sergio Sauer

Desde el 2009, los movimientos para la soberanía alimentaria han logrado tener una influencia notable sobre la política internacional gracias a que han ampliado su participación en los espacios de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

En particular, las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de tierras, pesca y bosques[1] o “Directrices de Tenencia” (DT) forman un acuerdo histórico a nivel internacional sobre cómo se deben gestionar los derechos de tenencia y acceso a la tierra, la pesca y los bosques. Según la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) las DT tienen el propósito de ofrecer un esquema y buenas prácticas que puedan ser empleadas por los Estados en sus procesos legislativos y en la definición de sus formas de administración[2].

El proceso oficial empezó con una ronda de consultas globales iniciados por la FAO en 2009 entre funcionariado de gobierno, sociedad civil, representantes del sector privado, organismos internacionales y personal académico. Y se finalizó en un proceso de negociación a través del Comité de Seguridad Alimentaria (CFS) en el 2012, marcando una victoria histórica[3]. Las DT son voluntarias pero se refieren a obligaciones vinculantes de derechos humanos y proporcionan o proveen orientación sobre cómo cumplirlos.

Las DT buscan mejorar la gobernanza para el beneficio y protección de los grupos más vulnerables y marginados, algo muy relevante en el contexto latinoamericano. ¿Quiénes forman parte de este grupo? Se podría decir que son el 70 por ciento de las personas que padecen de inseguridad alimentaria, quienes viven en zonas rurales de países en desarrollo, usualmente personas trabajadoras agrícolas mal pagadas o productoras de subsistencia. En el espíritu de la participación de esta gente en la negociación de las políticas que les afectan, en el proceso de negociación y aprobación de las DT los movimientos sociales, quienes los representan jugaban un rol importante. Sin embargo, a la hora de implementar estas directrices, es necesario entender las superposiciones, divisiones y puntos de tensión entre diferentes grupos de la sociedad civil y del sector privado y sus diferentes visiones de cómo utilizar las DT y quién las debe utilizar. De esta manera podemos evaluar si los actores más marginados juegan un papel en la interpretación de las DT o no. En América Latina existe una organización institucional regional soportada en principios de los derechos humanos.

El marco normativo de los derechos humanos demuestra que los derechos de tenencia de la misma, el control democrático de la tierra y los derechos humanos son inseparables, y muy relevantes hoy en día. Lo que Latinoamérica debe superar hoy son las consecuencias de reformas agrarias y olas de acaparamiento anteriores, que hasta ahora solo han rendido resultados parciales y desiguales en términos de acceso a recursos. En efecto, el número de personas sin tierra en Latinoamérica se ha multiplicado y los problemas de acceso a recursos persisten.

El potencial de las “Directrices de Tenencia”

Existen tres situaciones donde es urgente la implementación de las DT. Primero, donde es necesario proteger derechos de tenencia existentes que están amenazados o en poblaciones que son vulnerables a desplazamiento o desposesión debido a la expansión de monocultivos o acaparamiento de recursos. Un fenómeno que impulsa el acaparamiento a lo largo del cono sur es la expansión de los monocultivos, por ejemplo, la frontera de la soja. La segunda situación donde es urgente implementar las DT es, donde se pretenda promover una mejor distribución de los derechos de tenencia debido a la reconcentración de tierras o extranjerización[4]. Un desafío es la historia regional del siglo XIX, o el sistema de latifundios que establecieron patrones profundamente desiguales de acceso y control a la tierra. Como resultado, en los años 60 y 70, se vivió una ola de campañas por la reforma agraria con éxito desigual. Finalmente, las DT sirven para restaurar los derechos de tenencia legítimos a los grupos marginados que han sido desplazados o desposeídos debido a la guerra civil, violencia o ventas forzadas. En la década de los 90 fue difícil abordar estas tres dimensiones ya que la tendencia de las reformas agrarias estaba centrada en el mercado. El reto de proteger el acceso se interpretaba como la formalización de derechos de propiedad privada, promover la redistribución era casi rechazado por completo y restaurar el acceso se interpretaba a través de soluciones basadas en el mercado por ejemplo compensaciones monetarias.

Frente a estos desafíos, el potencial de las DT se observa en varias situaciones. A nivel institucional por ejemplo, su implementación puede promover más participación de los grupos marginados en la formulación de políticas, y también proporcionar un verdadero modelo de acceso y control democrático. Pero, ya que los Estados no siempre van a tener la voluntad política para implementarlas, las DT también pueden ser y están siendo utilizadas por los movimientos sociales sin esperar al Estado. Auditorías comunitarias pueden identificar leyes contradictorias y políticas que marginan a sectores de la población, y en talleres son una herramienta educativa para incrementar la conciencia y la capacidad de reivindicar derechos de tenencia legítimos para aquellos grupos marginados.

Además, en América Latina algunos Estados han empezado utilizar las DT. Algunos las ven como una herramienta para la legitimidad; así como el Gobierno de Guatemala al incorporarlas en el lenguaje de su nueva política agraria en una tentativa de obtener credibilidad y reafirmar el apoyo de organismos internacionales. Este caso demuestra que sin la participación de la sociedad civil existe el riesgo de que las DT se utilicen para reforzar determinadas agendas políticas. Las DT también pueden ser utilizadas como política social a nivel regional, que por ejemplo pueda guiar la cooperación bilateral y multilateral entre los Estados y la sociedad civil. Hoy vemos una nueva ola de regionalismo concentrada en problemáticas sociales, donde se encuentran espacios para políticas orientadas a la agricultura familiar. Por ejemplo, en la reunión extraordinaria del MERCOSUR sobre agricultura familiar, donde varios países se comprometieron a apoyar la implementación de las DT. Finalmente pueden ser un punto de referencia importante al identificar falencias de las políticas actuales. Por ejemplo, en Bolivia se ha avanzado poco en la implementación de las DT en parte por el marco político existente. En este caso las DT podrían jugar un rol estratégico para cualquier discusión previa a la revisión de medidas legislativas. Por otro lado, aún cuando los Estados latinoamericanos se muestren receptivos, estos podrán verse influenciados por varias interpretaciones controvertidas de las DT. Encima, después de los cambios políticos en la región, no se puede contar con la receptividad que hemos visto en años anteriores.

March a contra la COP 16 en Cancún (2010). Fotografía de Oskar Hernando.

Tendencias y potencialidades

Lo cierto es que la aplicación o implementación está sujeta a las tendencias políticas y presión de varios actores. Particularmente, diversos agentes no estatales tienen sus propias interpretaciones de las DT. Tendencia 1: aquellos que promueven procesos y enfoques de mercado-centro y de mercado-base. Esto incluye a quienes quieren usar las directrices para facilitar transacciones de tierra a favor de transacciones a gran escala (por ejemplo el Banco Mundial). Tendencia 2: aquellos que se enfocan en mitigar los impactos negativos de transferencias de derechos de tenencia en lo socio-económico, político y ambiental. Este enfoque ve las DT como herramienta para mitigar impactos y maximizar oportunidades, asumiendo que las transacciones de tierras son inevitables (por ejemplo las grandes ONGD). Tendencia 3: el uso de las DT para frenar y revertir las violaciones a los derechos de tenencia. Esto incluye desplegar instrumentos de gobernanza internacionales para exponer, oponerse, frenar el acaparamiento de tierras, y empoderar las comunidades marginados en el proceso (por ejemplo La Vía Campesina o el Foro Mundial de Pueblos Pescadores WFFP).

Las primeras dos tendencias están sujetas a interpretación selectiva de las DT como auto procedimiento o lista de control de vigilancia de terceros para el sector corporativo privado. La tendencia tres las acoge como un marco normativo base para ayudar a los Gobiernos a revertir violaciones y para que las comunidades marginadas las empleen como una forma de promover, proteger y restaurar sus derechos. En general las tendencias 1 y 2 ofrecen propuestas basadas en interpretaciones ya formuladas de las DT. Mientras que la tendencia 3 plantea preguntas más allá, en un intento de alentar a las comunidades a articular sus propios derechos, lo cual tiene implicaciones para la gobernanza y la rendición de cuentas del Estado.

Las DT proporcionan un marco normativo para la gobernanza responsable, y crean un conjunto de normas para todas las partes involucradas en las disputas sobre los derechos de tenencia. Se debe enfatizar que son los Estados quienes tienen obligaciones más específicas de “reconocer”, “garantizar”, y “promover y facilitar el disfrute de los derechos de tenencia legítima”. Sin embargo, aunque las DT sean un instrumento de gobierno, los defensores de cada una de las tres tendencias mencionadas anteriormente están trabajando activamente en esfuerzos de implementación.

Se supone que las DT priorizan los derechos de la población más marginada. Solo luchando para una implementación en esta línea es probable que las DT mantengan el espíritu de reconocimiento de los derechos ancestrales, consuetudinarios y colectivos, reformas agrarias redistributivas, restitución de las comunidades desplazadas, responsabilizando a los Gobiernos de la concientización y monitoreo entre los movimientos sociales. Algunas formas prácticas de utilizar las DT bajo la tendencia 3 son: a) contactar con los relatores especiales de la ONU sobre violaciones de derechos, b) proteger activistas de derechos humanos y pequeños agricultores y agricultoras de ser criminalizadas, c) apoyar nuevas leyes orientadas a la investigación de casos de desalojos y la creación de una mesa redonda que representa a los movimientos campesinos, d) utilizarlas como vía para participar en espacios políticos a nivel nacional y regional, e) monitorear los abusos a los derechos de tenencia.

Las DT son además un instrumento poderoso para que los Estados asuman responsabilidades y conllevan legitimidad debido al proceso muy participativo de negociación que condujo a su aprobación. Sin embargo, el peligro está en los detalles de cómo se implementan y monitorean. Las tres tendencias no pueden coexistir armónicamente. Si las DT buscan atender a necesidades de los sectores más marginados, los esfuerzos de implementación y monitoreo deben crear espacios de participación reales para ellos. Una recomendación importante para la FAO es asegurar que los sectores más marginados de la sociedad tengan un papel de liderazgo, ya que son los que más sufren la inseguridad alimentaria y falta de derechos de tenencia.


Zoe Brent, investigadora militante del Instituto Transnacional (TNI) y del Instituto Internacional de Estudios Sociales (ISS). Alberto Alonso Fradejas, investigador militante del TNI y del ISS. Jun Borras, investigador militante y profesor de Estudios Críticos Agrarios del ISS, y editor de la revista Journal of Peasant Studies. Gonzalo Colque, Investigador militante, Director de la Fundación Tierra (Bolivia). Sergio Sauer, profesor de la Universidad de Brasilia, investigador del Centro de Estudios Agrarios (NEAGRI/UnB) y Relator Nacional para los Derechos Humanos en la Tierra, Territorio y Alimentación (Plataforma DhESCA Brasil).

Artículo basado en un documento de trabajo escrito por Brent, Alonso-Fradejas, Borras, Colque y Sauer, y presentado en el Coloquio de ICAS (febrero de 2016). Editado por Ana Valeria Recalde: https://www.iss.nl/ fileadmin/ASSETS/iss/Research_and_projects/Research_ networks/ICAS/37-ICAS_CP_Brent_et_al.pdf

Artículo publicado en el nº72 de Pueblos – Revista de Información y Debate, cuarto trimestre de 2016.


NOTAS:

  1. www.fao.org/news/story/es/item/142612/icode/
  2. Ibíd.
  3. Ibíd.
  4. Situación donde inversionistas o corporaciones transnacionales extranjeras participan en procesos de acaparamientos de tierras.

 
Zoe Brent, Alberto Alonso Fradejas, Jun Borras, Gonzalo Colque y Sergio Sauer.

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www.revistapueblos.org/?p=21609

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